国脉智库丨从“通用便利”到“精准适配”：营商环境与新质生产力的“双向奔赴”

2026年，中国正式被列入世界银行营商环境评估经济体并参加排名，标志着营商环境建设进入与国际高标准对标的新阶段。与此同时，“新质生产力”作为贯穿各地“新春第一会”的关键词，正在从政策理念走向产业实践。二者交汇之下，营商环境如何从服务一般性市场主体的“通用便利化”，走向精准适配新质生产力发展需求的“产业生态化”成为核心命题。

作为深耕营商环境与产业发展研究的第三方机构，我们调研发现：营商环境与新质生产力并非单向服务关系，而是“双向奔赴”。一方面，新质生产力以科技创新为核心，对要素配置、制度供给提出差异化需求，倒逼营商环境从“放管服”向“产业生态”系统化升级；另一方面，优化的营商环境加速创新要素集聚，推动科技成果转化，为新质生产力提供支撑，这也是我们为地方政府提供决策支撑的核心逻辑。

新质生产力的发展，需要通过深化改革来塑造与之相匹配的新型生产关系。新质生产力是生产力内部诸要素相互作用的结果，其发展客观上要求生产关系做出相应调整，但生产关系调整涉及多部门、多领域及复杂利益协调，操作难度大。相较之下，营商环境凭借其清晰的指标体系、可量化的评估标准、可追溯的优化路径，具有更强的可操作性、可干预性和可评估性，是促进新质生产力发展的直接抓手。

具体而言，营商环境对新质生产力的作用机制至少通过三个渠道实现：一是要素配置效率的提升。优质的营商环境有助于降低知识、技术、数据等新型要素的流动壁垒和交易成本，加快创新要素向产业集聚；二是创新激励的强化。完善的知识产权保护、公平的市场准入、包容审慎监管，能够为创新活动提供更稳定的预期和正向激励；三是风险成本的降低。高效的政务服务、透明的规则体系、健全的法治保障，有助于降低企业在创新探索中面临的制度性交易成本和不确定性。正是通过这三重机制的叠加效应，营商环境成为影响新质生产力发展的核心制度变量。

理论认识清晰之后，实践层面的范式转移开始显现。本机构调研发现，2026年多个地区的营商环境改革释放出同一信号：营商环境建设正在从“政府供给端”的标准化便利转向“产业需求端”的精准化适配。

北京“伙伴式”服务：政企关系的全新定位。2026年印发第9版优化营商环境工作要点明确以“伙伴式”服务理念重塑政商关系，推出28项针对性举措：要素保障层面构建“人才+土地+资金+数据”四位一体精准供给体系，提供100万平方米创业空间、1万套青年人才公寓，引导创投机构投早投小；产业适配层面鼓励各区打造“一区一产业”营商环境示范标杆，围绕机器人、合成生物、脑机接口等重点领域完善差异化管理制度，形成“一区一策、一业一策”；创新赋能层面健全高校院所科技成果转化尽职免责机制，开展职务科技成果所有权改革，为科技成果从实验室走向市场铺设制度化通道。

上海“产业生态单列”：结构性调整的先行探索。在2026年推出的营商环境9.0版方案中，首次将“产业生态环境”提升至与政务服务、市场竞争、社会共治并列的四大核心维度，标志着改革从优化单个企业办事流程的“点状突破”转向营造滋养整个产业生态的“系统土壤”。围绕人工智能、生物医药、高端制造等新质生产力重点领域，针对性优化空间载体、融资服务、人力资源、产业配套等核心要素供给，促进产业、空间与各类发展要素高效集聚，既提升了本地现代化产业体系的完整性、先进性与安全性，也为全国层面的产业结构调整和营商环境升级探索可复制推广的实践路径。

湖南“企业服务年”：问题导向的系统治理。该省将2026年定为“企业服务年”，其独特价值在于以问题清单“倒逼”服务链重构。围绕惠企政策获得感、拖欠账款、要素成本等八类共性痛点，部署全社会尊商重企、全周期服务企业、全链条赋能产业等四大行动。其中全链条赋能产业行动制度化开展“链长到一线”活动，由省级领导担任产业链链长深入一线解决协同问题，服务对象从单个企业延伸至产业链整体；建立36部门协同推进机制，派出14个省级督导组下沉市州，形成了“问题发现－协同解决－效果反馈”的闭环治理体系。

杭州“数字赋能+产业深耕”：精准适配创新型企业需求。2026年“为企办实事”项目以“政策供给更精准、服务响应更敏捷、企业体验更可感”为导向，推动政务服务从“被动响应”向“主动预见”跃迁。制度供给方面，出台全国首部具身智能机器人领域地方性法规《杭州市促进具身智能机器人产业发展条例》，构建覆盖技术创新、基础设施、产业应用的全链条制度体系。创业支持方面，印发《支持一人公司（OPC）创新创业发展的若干举措》，以12项举措精准破解AI创业者“轻资产、少雇员、重智力”痛点。监管创新方面，萧山区在芯创社区国家人工智能应用中试基地建立“沙盒监管”机制，鼓励入盒企业在风险可控范围内先行先试。上述举措彰显了杭州以数字治理赋能产业生态、精准适配新质生产力发展需求的独特优势。

珠海“适配型”方案：差异化政策供给的实践。《珠海市打造与新质生产力发展相适应的高水平营商环境实施意见》从创新、投资、产业、政务、城市五个维度推出28条举措。其中，在产业环境维度，珠海明确构建与主导产业相匹配的服务体系，推进产业营商环境试点，如金湾区加快推进生物医药产业营商环境试点，形成企业全生命周期服务指引，则是产业需求牵引制度供给的典型缩影。

苏州“双清单”模式：政策协同的制度创新。该市在2026年苏商大会发布“产业+营商环境”双清单，一方面明确十大重点新兴产业、十大未来产业的发展方向，另一方面同步推出90项营商环境具体举措，推动营商环境从“便捷服务”向“赋能增值”演进。这一模式从制度层面实现了产业政策与营商环境政策的同步设计，从根源上解决了两类政策“两张皮”的问题。

在实践快速推进的同时，我们也观察到一些值得关注的结构性问题。

一是新赛道制度供给的“时滞效应”。新质生产力多诞生于颠覆性技术驱动的产业新赛道，而现有制度规则大多形成于传统产业语境，难以适配新赛道的发展需求。2026年政府工作报告明确提出“因地制宜发展新质生产力”，但“因地制宜”需要“有规可依”。当前，全国范围内普遍存在“制度供给滞后于技术创新”的困境：部分前沿领域缺乏明确的监管规则，导致企业创新探索面临“合规风险”；部分领域审批流程仍沿用传统标准，制约了新技术、新产品的落地速度。尽管广东等省份已开始强化未来产业立法前瞻研究，但从全国层面看，“立法追赶创新”的模式在创新迭代速度不断加快的背景下，仍面临持续性的制度供给压力。

二是公共服务能力的“执行温差”。世界银行B-READY 2025报告显示，全球各经济体在公共服务供给和效能方面普遍存在不足，不少经济体存在重监管轻服务的现象。即便是美国，其监管框架得分（78.67）与执行效率得分（68.02）之间也存在近11分的“效率差距”。这一现象提醒我们，营商环境对新质生产力的适配，不能仅停留在制度文本的完备性，更要落实到企业实际可感知、可使用、可受益的公共服务效能上。“公共服务缺口”和“执行温差”是当前制约营商环境与新质生产力深度适配的结构性问题。

三是竞争模式转型的“路径依赖”。随着全国统一大市场建设的不断推进，国家对“内卷式”区域竞争的整治力度持续加大，从2025年政府工作报告的“综合整治”升级为2026年的“深入整治”，明确要求制定全国统一大市场建设条例，出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，规范招商引资中的税收优惠、财政补贴等政策。这意味着，过去依赖土地优惠、税收返还等“政策洼地”的竞争模式空间持续收窄，营商环境竞争正回归本质：比拼制度供给质量、产业生态厚度和公共服务效能。然而，仍有地区未摆脱“拼优惠、拼补贴”的传统思维，未能聚焦新质生产力发展需求打造差异化营商环境，导致区域竞争同质化，难以形成对优质创新要素的“黏性”。

基于上述分析，结合本机构在区域制度创新领域的咨询实践，我们建议地方政府立足自身产业基础，从“诊断、供给、效能”三个维度推进营商环境与新质生产力的深度适配，实现“双向赋能、协同发展”。

一是建立“产业－环境”适配度的诊断框架，实现精准施策。不同类型产业对营商环境的需求存在显著差异：硬科技企业更关注知识产权保护、长期资本供给和研发支撑，平台企业更关注数据治理、公平竞争和监管包容，生物医药企业更关注审评审批效率、跨境数据流动和产业链协同。为此，我们建议地方政府构建分层分类的“产业－环境”适配度诊断矩阵，通过实地调研、企业访谈、数据研判等方式，精准识别不同产业在监管框架、公共服务、执行效率三个维度的具体短板，形成“产业需求清单+环境短板清单+优化举措清单”三单联动，避免“一刀切”的泛化优化。

二是推动制度供给从“被动响应”向“主动前瞻”转型，破解时滞难题。针对新赛道制度供给的“时滞效应”，我们建议建立新兴产业制度预判与储备机制：①联合科研机构、行业协会、龙头企业，围绕未来产业，提前开展立法可行性研究和制度设计，推动从“制度追赶创新”向“制度与创新同步”转变；②推行“包容审慎监管+监管沙盒”模式，在守住安全底线的前提下，为创新探索预留容错空间；③建立跨部门协同立法“快速通道”，以缩短制度供给的“时滞成本”。

三是对标国际高标准，补齐公共服务效能短板。以世界银行B-READY评估为参照，将公共服务效能提升作为下一阶段营商环境优化的重要议程。具体而言，①“数字化+专业化”双轮驱动－利用AI大模型实现惠企政策“千人千面”精准推送与“免申即享”，同时培育懂产业、懂技术、懂市场的“技术经理人”与“产业服务官”队伍。②建立以“企业满意度”为核心指标的公共服务效能监测体系，定期监测、问题整改闭环。③打破“各自为战”的局面，构建“全生命周期、全产业链”的公共服务体系，让企业能够实实在在享受到营商环境优化的成果，缩小制度文本与执行效能之间的“温差”。

2026年是“十五五”开局之年，也是营商环境建设从“普惠优化”走向“精准适配”的一个重要窗口期。营商环境与新质生产力的“双向奔赴”，本质上是一场制度供给侧的深度改革，更是区域发展的核心重塑。作为第三方咨询机构，我们将持续深耕这一领域，通过专业的调研诊断、案例提炼和方案设计的全周期赋能服务，助力地方政府突破发展瓶颈，打造“懂产业、能落地、善赋能”的高水平营商环境，推动新质生产力加速培育壮大。