“十五五”时期，是我国全面推进中国式现代化的关键阶段，也是数字经济由规模扩张期迈向质量跃升期、制度成型期和深度赋能期的重要窗口期。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“健全数据要素基础制度，深化数据资源开发利用，促进实体经济和数字经济深度融合”。国务院、国家数据局等部门相继出台一系列顶层制度安排（见下表），系统推进数据要素市场化配置改革，标志着数字经济发展已从“技术驱动”“项目驱动”，转向以制度创新和体系重构为核心的战略阶段。地方层面，经过“十三五”、“十四五”建设，多数地区已构建起以新基建、数字政府等为核心的“数字底座”。但也普遍存在要素碎片化、应用浅层化、产业同质化等问题。在此背景下，科学编制地方“十五五”数字经济规划，已成为重塑区域发展模式、提升治理能力、塑造核心竞争力的战略工程。
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从数据局履职实践出发，“十五五”数字经济规划首先要回答的，不是“上多少项目、投多少钱”，而是数字经济在地方发展全局中的战略定位是什么，以及数据要素如何成为新的关键生产要素并发挥乘数效应。
地方数字经济规划如果仍停留在“信息化项目集合”“数字产业拼盘”，很容易在实施中陷入“重建设、轻运营，重系统、轻机制，重短期、轻长效”的路径依赖。真正高质量的数字经济规划，必须立足于以下三个根本性转变：
一是从“技术视角”向“要素视角”转变。数字经济的核心不是互联网、云计算或人工智能本身，而是数据作为新型生产要素，与土地、资本、劳动力、技术等要素的系统性重组。
二是从“部门视角”向“全局视角”转变。数字经济不是某一个部门、某一个产业的事情，而是贯穿经济运行、社会治理和公共服务全过程的基础性变革力量。
三是从“建设导向”向“价值导向”转变。规划成效不应仅体现在系统数量和投资规模上，而应体现在数据价值转化能力、产业赋能深度、治理效能提升水平等实质性指标上。
因此，从数据局领导视角看，“十五五”数字经济规划的本质，是一次围绕数据要素配置效率的系统性制度设计和发展逻辑重构。
“十五五”时期数字经济发展呈现出若干具有方向性意义的趋势，这些趋势应当成为地方规划编制的重要依据。
（一）数据要素市场化配置进入“实质运行期”
“十四五”解决的是数据要素“能不能入场”的问题，“十五五”则要解决“能不能高效流通、稳定交易、持续增值”的问题。地方将不再停留于数据资源盘点和平台建设，而是要在数据确权、分级分类、授权运营、收益分配、风险防控等方面形成可复制、可推广的制度安排。
（二）数字经济与实体经济融合由“点状应用”转向“链式重构”
下一阶段数字化不再是某个企业、某条产线的局部改造，而是围绕产业链、供应链、价值链的整体数字化重构。地方数字经济规划必须更加注重产业体系、产业生态和产业组织方式的深度变革。
（三）人工智能从“工具应用”迈向“基础能力”
随着大模型和智能体快速发展，人工智能正成为类似电力和网络一样的基础能力。“十五五”时期地方应更加注重“AI+行业”“AI+治理”“AI+公共服务”的系统布局，而不是零散部署应用系统。
（四）数字治理成为数字经济可持续发展的关键变量
数字经济越发展，对安全、治理、伦理和制度的要求越高。地方数字经济规划必须同步考虑网络安全、数据安全、算法治理、隐私保护和风险防控，否则数字经济发展将面临不可持续的隐患。
基于上述趋势判断和地方实践经验，笔者认为“十五五”数字经济规划至少应在以下几个方面实现战略性突破。
（一）以数据要素为牵引，构建地方数字经济的“核心底座”
规划应将数据资源体系、数据基础制度和数据基础设施作为优先任务，系统推进公共数据、行业数据和社会数据的协同治理与有序流通，打造高质量数据集，培育数据资产化、资本化能力，为数字经济发展夯实“源头活水”。
（二）以实体经济为主战场，深化产业数字化与数字产业化协同发展
规划既要防止“脱实向虚”，也要避免“只谈赋能、不谈产业”。规划应围绕地方主导产业，系统设计数字化转型路径，同时有选择地布局数字产业新赛道，形成“产业数字化与数字产业化双向赋能、主导产业升级与数字新赛道培育互促共进”的协同融合发展格局。
（三）以应用场景为抓手，推动数字技术规模化落地
地方数字经济竞争力的关键，在于场景开放能力。规划应将应用场景作为重要资源，以人工智能、物联网、数字孪生、区块链等新技术为核心赋能引擎，系统谋划“场景清单、场景政策、场景生态”，推动数据、技术、资本和场景的高效对接。
（四）以治理能力现代化为目标，打造数字政府和数字社会升级版
数字经济最终要服务于治理和民生。规划应统筹推进数字政府、智慧城市和社会治理数字化，推动数据跨层级、跨部门、跨系统流通，提升决策科学化、治理精细化和服务便捷化水平。
从实践经验看，笔者认为规划能否真正落地，关键不在于文字多么宏大，而在于是否具备引领性、实施性、评估性和迭代性。因此，在“十五五”数字经济规划编制中，第三方机构可依托成熟的方法论体系推动创新，助力地方数据局破解规划编制难题：
一是坚持问题导向与目标导向相统一，立足区域数字经济发展实际梳理核心短板，锚定国家战略要求与地方特色定位设定目标，避免照搬照抄先进地区模式、陷入同质化编制误区。
二是强化项目、政策、机制“三位一体”设计，将规划目标拆解为具体可落地的项目清单，配套制定差异化政策工具，建立跨部门协同推进机制，从根本上提升规划的可操作性。
三是建立动态评估和滚动调整机制，结合技术迭代趋势、产业发展变化、政策导向更新等因素，设定科学的评估指标体系，定期开展规划实施成效复盘，及时优化调整任务布局，确保规划适应形势快速变化。
四是注重多方参与和专业支撑，通过第三方机构的桥梁纽带作用，搭建政府部门、龙头企业、科研院所、行业协会等多方主体的沟通对接平台，促进各类资源高效联动，广泛吸纳不同主体的需求与建议，同时依托机构自身的专业研究能力，为规划注入前瞻性判断，全面提升规划的科学性与前瞻性。
