引言
2024年新修订的《中华人民共和国行政复议法》施行以来，全省各级行政复议机构坚持以人民为中心的发展思想，充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，为维护人民群众合法权益、优化法治化营商环境、推进法治政府建设提供了坚实法治保障。为充分发挥典型案例的示范引领作用，省司法厅从新法施行以来全省行政复议案件中遴选5件优化法治化营商环境典型案例，组织专家学者进行点评，现予公开发布。
目录
案例一：某房地产公司不服某市城市管理综合行政执法局行政处罚行政复议案
案例二：某热电公司不服某市生态环境局行政处罚行政复议案
案例三：某医院有限公司不服某开发区管委会行政处理和行政处罚行政复议案
案例四：某绣品有限公司不服某县人民政府不履行行政协议行政复议案
案例五：某生物科技分公司不服某市市场监督管理局行政处罚行政复议案
案例一
某房地产公司不服某市城市管理综合行政执法局行政处罚行政复议案
【关键词】
行政处罚 自由裁量权 调解
【基本案情】
申请人某房地产开发有限公司在其开发建设的某广场建设项目尚未完成消防验收的情况下将该项目投入使用，被申请人某市城市管理综合行政执法局经调查核实后，依据《中华人民共和国消防法》第五十八条第一款之规定，对申请人作出罚款30万元的顶格行政处罚决定。申请人认为，被申请人未充分考量申请人正积极主动推进消防验收手续实际情况以及房地产行业整体环境，案涉行政处罚决定不符合行政处罚的过罚相当原则，裁量明显不当。据此，申请人向某市人民政府申请行政复议，请求撤销案涉行政处罚决定。
【复议办理】
行政复议机构受理后，确定本案核心争议焦点为：一是申请人是否存在未经消防验收合格擅自投入使用的违法事实，二是被申请人作出的罚款处罚数额是否合法、适当。经审理查明，申请人在案涉项目未完成二次消防验收的情况下即投入使用，其行为违反《中华人民共和国消防法》第十三条第三款规定，被申请人对违法事实认定清楚，但被申请人在法定幅度内作出顶格处罚时，未综合考量申请人已通过首次消防验收、为履行交付义务投入使用、积极补办验收手续等情节，处罚裁量明显不当。鉴于申请人违法事实成立，其主要诉求为合理调整罚款数额，行政复议机构在征得双方当事人同意后依法中止审理，并组织开展调解工作。结合优化营商环境相关政策及行业整体发展现状，行政复议机构推动双方就降低处罚数额达成调解协议。申请人按照调解协议履行罚款缴纳义务，并按期完成二次消防验收，案涉行政争议得到实质性化解。
【典型意义】
新修订的《中华人民共和国行政复议法》将发挥行政复议化解行政争议主渠道作用确立为立法目的，并建立行政复议调解制度；司法部印发《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的意见》，对行政复议调解作出细化规范。本案中，行政复议机构经依法审查，认定申请人开发建设的项目存在未经完整消防验收即投入使用的违法行为，在此基础上精准聚焦争议核心，充分听取企业合理诉求，围绕行政处罚裁量尺度开展调解工作，成功促成双方达成调解协议，实现行政争议实质性化解。案件办结后，行政复议机构及时与被申请人沟通会商，督促其规范行政裁量权行使，持续提升依法行政能力水平。该案形成的调解思路与工作方法，在后续类案审理中被多次借鉴运用，既有力维护了企业合法权益，也为优化法治化营商环境提供了有益实践，取得良好法律效果与社会效果。
专家点评
自由裁量应适当 化解争议靠调解
——某房地产公司不服某市城市管理综合行政执法局行政处罚行政复议案
彭云业 山西大学法学院教授、山西省法学会行政法学研究会会长
罚款是适用最多的一种行政处罚，罚款数额多数是自由裁量的结果。行政复议的功能和价值之一是防止和纠正不当的行政行为，实质是防止和纠正滥用自由裁量权的行为。化解行政争议的主要方式是调解，调解必须遵循合法、自愿原则。行政复议机构只有充分了解申请人的实质请求，审查掌握案件的全面情况，积极促进当事人沟通交流，才能达成调解，既能够保障行政机关依法行使职权，又能够保护申请人合法权益；既能够发挥行政复议化解行政争议的作用，又通过个案推进了法治政府建设。本案行政复议机构积极搭建调解平台，充分释明相关规定，成功化解了该起行政争议，其示范意义主要体现在三个方面：其一，认真负责，准确研判。行政复议办案人员立足行政复议化解行政争议主渠道定位，准确把握案件争议焦点，深入了解申请人实质诉求，科学研判案件调解可行性，为成功开展调解工作奠定坚实基础。其二，审查事实，掌握案情。调解应当建立在案件事实清楚的基础之上，不是不分青红皂白的“和稀泥”。行政行为违法就是违法，自由裁量不当就是不当，处罚数额可变才能通过调解改变。正确认定案件事实，全面掌握案情，是本案调解成功的关键。其三，及时中止，积极调解。行政复议案件办理有明确的期限。本案行政复议机构及时依法中止了本案审理，从法律程序上为调解成功提供了机会，并积极搭建调解平台，促进双方沟通交流，充分释明相关规定，成功化解了该起行政争议。
案例二
某热电公司不服某市生态环境局行政处罚行政复议案
【关键词】
主动纠错 调解 过罚相当
【基本案情】
2024年3月，被申请人某市生态环境局对申请人某热电公司现场检查时，查实两项违法行为：一是公司委托第三方运输和处置约20万吨粉煤灰，但未对受托方技术能力进行核实；二是在储煤场未建成的情况下，约3万吨原煤露天堆放且未采取有效抑尘措施。被申请人履行立案、调查、告知听证权利、法制审核等程序后作出处罚决定，针对粉煤灰处置违法事项罚款48万元，针对原煤露天堆放违法事项罚款4.6万元，合计罚款52.6万元。申请人对处罚结果不服，向市人民政府申请行政复议，请求撤销该行政处罚决定。
【复议办理】
行政复议机构经审理，确定本案争议焦点为：一是申请人是否依法履行对固体废物处置受托方技术能力的核查义务；二是案涉行政处罚裁量是否适当。审理过程中，行政复议机构全面审查证据材料，充分听取申请人陈述申辩意见，运用繁简分流机制分层化解行政争议。针对原煤露天堆放未采取抑尘措施问题，通过现场核查、证据质证及释法说理，申请人主动认可违法事实并接受4.6万元罚款处罚。关于粉煤灰委托处置事项，因《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》未对技术能力及核实标准作出细化规定，行政复议机构采取“三步走”方式妥善化解分歧：一是结合法律规定与生态环境保护要求，明确受托方技术能力的核心认定标准，该认定意见得到双方当事人一致认可；二是通过释法说理，认定申请人未严格审核受托方场地验收合格证明文件，其行为违反《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十七条规定，申请人对此予以认可；三是被申请人对该事项处以48万元罚款不符合过罚相当原则，行政复议机构随即采用“背对背”方式组织调解，最终促成被申请人主动降低罚款数额，申请人自愿认错认罚并撤回行政复议申请，实现行政争议实质性化解。
【典型意义】
行政机关作出行政处罚决定时，应当综合考量行政相对人的过错程度、违法行为的性质、情节及社会危害程度等因素，规范行使行政处罚自由裁量权，坚持过罚相当原则，切实实现处罚与教育相结合。本案中，行政复议机构充分运用繁简分流机制，精准把握当事人复议诉求，将调解、和解贯穿行政复议案件办理全过程；突破常规程序适用局限，对法律关系复杂的案件实行区分处理，通过阶梯式争议化解，推动矛盾纠纷逐级化解、实质解决；积极推动行政机关主动纠错，发挥行政复议内部监督与权利救济双重功能，强化行政复议定分止争作用，切实优化营商环境、提振企业信心，推进行政争议实质性化解。
专家点评
过罚相当原则的综合考量
——某热电公司不服某市生态环境局行政处罚行政复议案
郭相宏 山西财经大学法学院教授
2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款规定了过罚相当原则，其内容是“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”该法第三十三条还规定了“轻微不罚”“初违不罚”“无危害后果不罚”“无过错不罚”和“处罚与教育相结合”等原则。因此，认识过罚相当原则时，应当充分结合第三十三条规定的几种情形，将其作为过罚相当原则的重要组成部分予以综合考虑。
本案中，关于行政处罚是否过当，行政复议机构就是充分结合了《中华人民共和国行政处罚法》第五条和第三十三条的规定，综合考虑了申请人的实际情况和过错程度。申请人在审核相关材料时未发现受托方未提供场地验收合格的证明文件，属于民法上的疏忽大意，具有民事意义上的过错，但并不是行政法意义上的过错（即违法故意），这是判断是否处罚过当的重要标准。申请人未能尽到《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十七条规定的委托方应履行的法定义务，故应承担相应的责任。行政复议机构将《中华人民共和国行政处罚法》作为行政处罚的基本法律，与《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的具体规定有机结合，较好地解决了处罚过当的问题。本案是实质性化解行政争议的优秀案例，也为通过行政复议纠正不当行政行为积累了经验。
案例三
某医院有限公司不服某开发区管委会行政处理和行政处罚行政复议案
【关键词】
欠薪 行政处罚 和解
【基本案情】
2023年10月起，申请人某医院有限公司12名员工陆续向被申请人反映欠薪问题，被申请人责令申请人限期改正，但其逾期未履行工资支付义务，被申请人遂作出罚款1.5万元的行政处罚决定，并作出责令申请人支付拖欠工资27万余元、加付50%赔偿金13万余元行政处理决定。申请人不服上述行政处罚决定及行政处理决定，分别提出行政复议申请。
【复议办理】
行政复议机构严格依照新修订《中华人民共和国行政复议法》规定，将听取意见、听证、调解和解等程序贯穿案件办理全程，多次听取各方意见，细致核查欠薪事实、申请人经营状况及员工合法诉求，并依法组织听证，厘清争议焦点、查明案件事实，充分保障各方陈述权、申辩权。同时，行政复议机构主动搭建多方协商平台，在确认双方调解意愿后依法中止审理，组织申请人、被申请人及被欠薪员工开展调解工作。经充分沟通协商，各方自愿达成一致：被欠薪员工体谅企业经营困难自愿放弃赔偿金，申请人与被申请人依法就行政处理决定达成合意，认可被申请人行政处罚。最终，申请人自愿撤回两项行政复议申请。
【典型意义】
本案中，行政复议机构深入践行新修订的《中华人民共和国行政复议法》有关调解、和解的规定，未局限于单纯的程序审理，而是立足案件实际，主动搭建多方沟通协商平台，既切实保障被欠薪员工的合法权益，又充分考量了企业的实际状况，通过耐心释法明理、积极协调疏导，促成申请人与被欠薪员工达成和解、与被申请人达成一致，引导当事人自愿化解分歧并撤回复议申请，实现了“案结事了、定分止争”的办案目标。该案不仅有效保障了员工合法权益，缓解了企业压力，更凸显了调解、和解在行政复议中的重要作用，为今后通过柔性方式化解涉企行政争议、优化法治化营商环境提供了可借鉴的实践经验。
专家点评
行政复议有温度 调解和解促发展
——某医院有限公司不服某开发区管委会行政处理决定和行政处罚行政复议案
杨建华 太原理工大学文法与外语学院副教授
行政复议是解决“民告官”行政争议的救济制度之一，相较行政诉讼而言，行政复议具有快捷高效、方式灵活、不收费等制度优势，新修订的《中华人民共和国行政复议法》在第一条开宗明义地确立了行政复议化解行政争议主渠道的地位。主渠道的立法定位，就需要在行政复议实践中，将越来越多的行政争议通过行政复议得到实质性化解，进而促使越来越多的公民、法人和其他组织把行政复议作为寻求纠纷解决途径时的首选。行政复议实现实质性化解行政争议的重要制度设计之一是注重调解和和解，新修订的《中华人民共和国行政复议法》在第一章总则中明确规定行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。调解并不限于审理阶段，在受理立案前就可以开展调解工作，对此，司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》指出，积极引导当事人在案件受理环节参加受理前调解，通过被申请人自查自纠、向申请人释法明理等工作，申请人同意撤回行政复议申请的，不再处理该申请并按规定记录、存档。从法律规定和司法部的指导意见可以看到，行政复议机构在受理复议申请之前，和受理立案之后到作出行政复议决定前，均可以在合法、自愿，不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不违反法律、法规强制性规定的前提下进行调解。
本案系申请人与被申请人因行政处理决定、行政处罚决定引发的行政争议，同时涉及申请人多名员工的工资支付及依法应获赔偿金问题。案件最终以员工自愿放弃赔偿金、双方当事人达成和解、申请人撤回复议申请顺利结案。案件得以妥善办结，充分彰显了行政复议机构调解职能的有效发挥。行政复议期间，行政复议机构通过组织听证和听取各方意见，一方面查清案件事实、精准把握案情，另一方面以公开透明的程序为双方搭建面对面陈述理由、沟通对话、消除隔阂、达成谅解的平台。同时，行政复议机构在合法、自愿原则基础上，全程积极开展调解工作，着力弥合各方分歧、最大限度凝聚共识：员工自愿放弃赔偿金，申请人与被欠薪员工达成和解，申请人与被申请人就行政处理决定达成一致，申请人亦认可并接受被申请人作出的行政处罚决定，真正实现了“案结事了”。通过行政复议调解，降低了申请人的资金支付成本，一定程度上缓解其经营困难，帮助企业渡过难关，助力优化营商环境。本案充分体现了行政复议调解在实质性化解行政争议中的重要作用，具有一定的示范意义。
案例四
某绣品有限公司不服某县人民政府不履行行政协议行政复议案
【关键词】
国有土地使用权 行政协议 责令履行
【基本案情】
2011年，申请人某绣品有限公司取得被申请人某县人民政府颁发的《国有土地使用证》，使用权面积35933.28平方米。同年，县行政政务中心（原宣传文化中心）占用申请人部分土地实施建设，被申请人两次召开常务会议研究土地补偿事宜。2020年，县机关事务中心受县政府委派，与申请人签订《补偿协议书》，就被占用的21185平方米土地约定补偿方式、相关费用处置及土地收回划拨等内容，协议约定经被申请人同意、双方盖章后生效。随后，县自然资源局为申请人换发《不动产权证书》，证载土地面积核减至14748.28平方米。2021年，县机关事务中心向申请人支付土地补偿款10万元，2024年10月，申请人书面申请履行《补偿协议书》，要求支付剩余补偿款，县机关事务中心签收后未予答复，申请人遂申请行政复议。
【复议办理】
本案的争议焦点为：被申请人是否为本案适格主体，案涉补偿协议是否成立并生效，被申请人是否应当履行补偿职责。依据《中华人民共和国行政复议法》第十九条第三款规定，行政机关委托的组织作出行政行为的，委托机关为被申请人。案涉协议明确县机关事务中心、县自然资源局系受县政府委派，故某县人民政府为本案适格被申请人。关于协议效力问题，协议约定的“经县政府同意”属行政机关内部管理程序，不能仅因被申请人事后未作出同意的意思表示而否定协议对外的拘束力。被申请人在2020年相关报告中确认协议已签订、县机关事务中心2021年支付部分补偿款的行为，应视为对案涉协议的事后追认；同时，被申请人通过颁发新《不动产权证书》，确认申请人剩余土地合法权益，表明其认可并执行案涉土地处置安排，故案涉补偿协议依法成立并生效，对双方具有法律约束力。被申请人未按协议约定履行支付补偿款义务，构成未依法履行行政协议。依据《中华人民共和国行政复议法》第七十一条规定，行政复议机关作出行政复议决定，责令被申请人依法履行案涉《补偿协议书》。
【典型意义】
行政协议是行政机关为履行行政管理或公共服务职责，依据法律、法规及国家政策规定，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。新修订的《中华人民共和国行政复议法》首次将行政协议纳入行政复议受案范围，《中共中央、国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》明确要求完善政府诚信履约机制，建立健全政务失信记录和惩戒制度。本案中，行政复议机构依法受理涉行政协议案件，对案涉行政协议及履行情况全面审查，围绕争议焦点释法明理，并依法作出责令履行的复议决定，既切实保障了行政相对人合法权益，又有力规范了行政机关履约行为、强化政府诚信建设，为优化法治化营商环境提供了法治保障。
专家点评
行政协议履行中“政务诚信”的复议保障
——某绣品有限公司不服某县人民政府不履行行政协议行政复议案
潘淑岩 山西工程科技职业大学文法学院副教授
行政协议是公权力与私权利互动与平衡的结果，通过平等协商的方式，搭建起政府与公民、法人之间的沟通桥梁。在公法私法深度融合的时代背景下，通过行政协议的方式实现公共管理的目的，既彰显了依法行政的刚性原则，又蕴含了契约自由的柔性选择，有利于营造良好的法治化营商环境，成为法治政府建设的重要载体。行政协议在履行过程中，高度依赖于缔约双方的诚实守信，特别是对于政府而言，作为行政协议的一方当事人，从协议的磋商、订立到履行的每一个环节，更应信守承诺，贯彻诚实守信的基本原则，尊重协议相对方的信赖利益。因为政府一旦失信，比一般民事违约的后果更为严重，会影响公众对政府的信任，动摇法治政府建设的根基。
行政复议兼具监督、解纷和救济的制度功能，通过对行政权的监督制约，保障政务诚信，为构建稳定、透明、可预期的法治化营商环境提供重要支撑。在化解行政协议纠纷过程中，面对行政机关没有依法缔约、无正当理由违约毁约、不履行或不适当履行以及解约后未给予合理补偿等有违诚信的行为，通过复议力量的有效介入，督促行政机关守约履行，有利于推进政务诚信，树立政府公信力。
行政复议助力诚信政府内在的法治逻辑，能够促使行政机关在协议管理的全流程中，更加审慎、规范地遵守程序、更加严格地信守承诺，有利于推动形成重视契约、尊重私权的政府治理理念，使政务诚信从外部约束内化为自觉的行动准则，对于诚信政府、法治政府的建设具有重要意义。
案例五
某生物科技分公司不服某市市场监督管理局行政处罚行政复议案
【关键词】
行政处罚 风险提示 自行纠错
【基本案情】
被申请人某市市场监督管理局依据移交线索现场检查申请人某生物科技分公司后，发现申请人在销售医疗美容产品及美容项目期间，存在两项违法情形：一是在其门店灯箱、台签中，对两款化妆品陈列了含有“抗菌消炎”医疗用语的广告；二是在其销售美容套餐时，其对外宣传的价格表中划掉原价3158元，实际标注售价980元。被申请人对上述违法行为分别作出处罚：针对化妆品使用医疗用语的行为，依据《中华人民共和国广告法》《化妆品监督管理条例》等相关规定，责令其消除影响并处罚款306元；针对虚构原价行为，依据《中华人民共和国价格法》《明码标价和禁止价格欺诈规定》《价格违法行为行政处罚规定》等相关规定，责令其改正并处罚款25000元。申请人对该行政处罚决定不服，申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构围绕案涉行政处罚的合法性、适当性开展全面审查。根据国家市场监督管理总局《明码标价和禁止价格欺诈规定》第十九条第三项，经营者以虚假标价、虚构减价或者价格比较等方式销售商品、提供服务的，构成价格欺诈；该规定第二十一条第一项同时明确，经营者有证据足以证明无主观故意的，不属于价格欺诈。国家发展改革委相关解释进一步明确，虚构原价是指标示价格系虚假捏造且无实际交易记录的行为。本案中，被申请人已查实申请人的上级经销商存在案涉3158元价格交易记录，但申请人自身并无该价格交易记录。据此，行政复议机构认定申请人不构成价格欺诈，案涉行政处罚存在事实不清、适用法律错误问题，遂向被申请人制发纠错风险提示函，指出其违法行为，督促其自行纠正。被申请人经集体研究后，主动撤销案涉行政处罚决定，申请人自愿撤回行政复议申请，本案依法终止行政复议程序。
【典型意义】
新修订的《中华人民共和国行政复议法》增设约谈、通报批评、决定抄告、行政复议意见书等多元纠错机制，进一步强化行政复议倒逼依法行政的监督效能，着力破除机械办案、就案办案的思维定式，对提升行政复议监督的广度、力度与深度提出更高要求。本案中，行政复议机构秉持能动复议理念，坚持调解优先原则，制发纠错风险提示函，为行政机关自我纠错提供精准指引，既推动行政争议实质性化解，又督促行政机关依法履职、提升行政执法水平，是贯彻落实新修订行政复议法精神、推进行政争议实质性化解的创新实践。
专家点评
复议调解与行政机关自我纠错的有机联系
——某生物科技分公司不服某市市场监督管理局行政处罚行政复议案
赵银翠 山西大学法学院副教授
为实质性化解行政争议，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，新修订的《中华人民共和国行政复议法》将调解作为行政复议制度的基本原则，将其贯穿于行政复议化解行政争议的全过程。行政复议机构不仅要“积极引导和促进当事人通过调解方式达成共识，及时化解行政纠纷”，而且要综合研判事实、性质、情节、法律要求和本地区经济社会发展状况等因素，提出或者指导形成调解方案。是否属于调解，不能局限于以最终制作行政复议调解书作为调解结案的判断标准。在复议过程中，由于行政复议机构的介入而促成当事人达成和解协议的，或者当事人自愿撤回复议申请的，又或者是在受理前因行政复议机构介入而促成行政机关主动纠错化解行政争议的，均应列入行政复议调解的范畴之中。
在本案中，行政复议机构为实现行政复议法的立法目的，充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设，突破了以往理论观点及相关制度的桎梏，不再以羁束裁量二分法作为是否可以进行调解的基础，精准把握行政复议调解原则与行政机关自我纠错之间的制度关联，将二者有机结合，以纠错风险提示函的方式，向被申请人指出行政行为存在的问题，并对纠错路径进行了指引，督促其通过自行纠错的方式解决争议，最终促使行政争议得以化解。本案充分彰显了行政复议机构的法律适用能力与实践智慧，行政复议机构从行政复议调解的立法目的出发，将案件置于行政法律制度体系中统筹考量，紧扣制度运行逻辑，结合个案实际，积极发挥能动作用，有效推动行政争议实质性化解。
