［摘 要］“十四五”时期，党和国家关于数字中国和数字政府建设的系列政策文件构建起中国数字政府的基本框架。过去二十余年的数字政府建设实践，从分散建设到整体统筹，从系统建设到数据赋能，从技术驱动到需求导向，从跟进模仿到自主创新，为这一基本框架的形成奠定坚实的基础。中国数字政府建设已经取得重大进展，但在数智时代仍然面临诸多挑战。“十五五”期间，伴随着人工智能应用在数字政府领域的规模化部署，以提升整体治理能力为核心，锚定建设目标；凝聚建设模式与建设目标共识，构建“统分结合”的发展格局；以系统整合为突破口，破解协同治理难题；以公共数据赋能为重点，构建数据要素市场化配置体系以及以降本增效为导向，增强数字政府发展的可持续性等，将是重要的趋势和选项。
［关键词］数字政府；数字中国建设；“十五五”规划
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“十五五”规划建议）明确提出要“深入推进数字中国建设。健全数据要素基础制度，建设开放共享安全的全国一体化数据市场，深化数据资源开发利用”，并强调要“全面实施‘人工智能+’行动”，加强人工智能同文化建设、民生保障、社会治理相结合，加强人工智能治理，完善相关法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则。这为“十五五”期间我国数字政府发展指明了方向。本文将从我国数字政府发展的演变逻辑与面临的挑战入手，分析“十五五”时期我国数字政府的发展趋势并提出对策建议。
一、中国数字政府发展的演进逻辑
（一）基于政策支撑的数字政府基本框架
进入新时代以来，特别是“十四五”时期，党和国家的系列政策文件构建起了中国数字政府建设的基本框架，形成了目标明确、路径清晰、重点突出的政策体系。其中，比较有代表性的政策文件有3份。
2021年3月出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划纲要》）提出：“建设职责明确、依法行政的政府治理体系”“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率”，明确了推进政务数据共享开放、深化“互联网+政务服务”、加强数字监管等重点任务，为数字政府建设提供了阶段性的行动指南。
2022年6月发布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）作为数字政府建设的专项指导性文件，首次明确提出“构建五大体系”的总体架构，即协同高效的政府数字化履职能力体系、开放共享的数据资源体系、全方位安全保障体系、科学规范的制度规则体系、智能集约的平台支撑体系。该文件强调以数字化改革驱动政府治理全方位、系统性、重塑性变革，推动政府治理效能全面提升。
2022年底，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》（以下简称《整体布局规划》）将数字政务建设纳入数字中国建设的整体布局，提出要发展高效协同的数字政务，加快制度规则创新，强化数字化能力建设，提高数字化服务水平；促进信息系统网络互联互通、数据按需共享、业务高效协同。
这些文件相互衔接、各有侧重，共同构成了数字政府建设的政策闭环。其核心导向可概括为两点：一是“整体协同”，打破传统分散建设模式，推动跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同治理；二是“效能优先”，以数字化重塑政府治理能力，聚焦群众需求与社会痛点，提升政务服务质量与治理效能。
（二）中国数字政府的实践演进
如果说中国数字政府基本框架的形成得益于政策红利和长期的理论探索，那么过去二十余年的数字政府建设实践，则为这一基本框架的形成奠定了坚实基础。一方面，中国数字政府建设的实践探索既是对全球电子政务发展潮流的顺应，另一方面，在此过程中也形成了自身的发展路径，彰显了从“技术应用”到“治理变革”的深层演进逻辑。
1.从分散建设到整体统筹。2002年，国家在部署信息化发展工作时明确提出要建设“金字头工程”。这种模式在电子政务建设初期满足了单一部门的业务需求，但随着数字化进程的推进，逐渐暴露出系统孤立、数据壁垒、重复建设等突出问题。例如，部分地区同一类政务服务事项，在不同部门的系统中需要重复录入信息，既增加了行政成本，也降低了服务效率。
近年来，随着政策导向的转变，数字政府建设逐步从分散式转向整体化布局。这种转变体现在两个层面：一是横向整合，打破部门界限，推动政务数据与业务系统的集中管理；二是纵向贯通，实现国家、省、市、县、乡、村六级政务服务体系的无缝衔接。以上海为例，作为最早探索省级统筹（直辖市层面）的地区，上海撤销了各部门独立的信息中心，将政务数据与系统建设权限集中到市级层面统一管理，实现了“一个平台管数据、一个系统办业务”，有效破解了部门数据壁垒问题。
2.从系统建设到数据赋能。数字政府建设初期，核心任务是搭建各类业务系统，以实现政务流程的电子化。但由于缺乏统一规划，这些系统多为“烟囱式”建设，数据标准不统一、接口不兼容，导致“数据沉睡”现象普遍存在。例如，部分地区的社保系统与医保系统数据无法互通，群众办理医保报销时仍需额外提供社保相关证明材料。
随着实践的深入，数字政府建设的核心任务逐步从“建系统”转向“用数据”，数据的开发、共享与应用成为关键抓手。一方面，各地纷纷建立大数据管理局，统筹政务数据资源管理，推动基础数据（如人口、法人、空间地理等）的统一采集与共享；另一方面，以数据赋能业务创新，通过数据关联分析优化政务流程、提升治理精准度。例如，浙江省通过整合市场监管、税务、社保等部门数据，构建企业信用评价体系，实现了对企业的精准监管与服务，有效降低了市场交易成本。
3.从技术驱动到需求导向。数字政府建设初期，技术应用往往领先于需求挖掘，部分企业为追求市场份额，过度强调技术先进性，导致一些数字政府项目“重技术、轻应用”，难以满足实际政务需求。例如，部分地区引入的人工智能审批系统，由于未充分考虑基层政务流程的复杂性，实际使用率较低。
近年来，数字政府建设逐步回归“需求导向”，将群众与企业的实际需求作为出发点与落脚点。这种转变在于认识到：技术是支撑，政务流程优化与治理模式变革才是核心。那些应用效果显著的数字政府创新实践，往往是技术驱动与需求导向的有机结合。例如，江西省政务服务大厅推出的“竞争式抢单”机制，并非依赖复杂技术，而是基于政务服务人员的能力提升需求与群众的高效办事需求，通过机制创新激发人员积极性。该机制允许政务服务人员跨部门抢办业务，抢单量与业绩挂钩，倒逼工作人员主动学习各部门核心业务，最终实现人员精简1/3、审批效率提升50%以上的显著成效。
4.从跟进模仿到自主创新。数字政府建设初期，各地多以借鉴先进地区经验为主，存在一定的“跟风”现象。例如，某地区看到其他城市推行“一网通办”，便仓促上线类似平台，但由于缺乏对本地政务实际的考量，平台功能与实际需求脱节，难以发挥作用。
近年来，各地逐步摆脱“路径依赖”，立足本地实际开展自主创新，形成了一批具有地方特色的数字政府建设模式。这种创新既包括机制创新，也包括应用场景创新。在机制创新方面，深圳市推出的“秒批”改革也极具代表性，通过数据共享与流程优化，将部分政务服务事项的审批时间从几天压缩至几秒，极大提升了群众满意度。在应用场景创新方面，各地结合自身发展特点，打造了“一网统管”“一键回应”“数字孪生城市”等特色应用，例如，苏州市基于制造业发达的特点，构建了工业企业数字化监管平台，实现了对工业企业安全生产、环保排放等方面的实时监管；成都市则聚焦智慧城市建设，将数字政府与数字社会深度融合，推出“天府市民云”APP，整合教育、医疗、交通等各类民生服务，实现“一个APP管生活”。
这些创新实践表明，中国数字政府建设已从“跟跑”阶段迈向“并跑”“领跑”阶段，逐步形成了“立足本地、聚焦需求、自主创新”的发展格局。
二、“十五五”时期数字政府建设面临的挑战
在充分肯定中国数字政府发展取得巨大进展的同时，我们也应清楚地看到，中国数字政府建设还面临着诸多问题和挑战，需要我们认真研究并力争在“十五五”期间解决。
（一）建设模式分歧：省级统筹与市级统筹的路径抉择
尽管数字政府建设的整体目标已明确，但在具体推进模式上，各地仍存在显著分歧，形成了以省级统筹与市级统筹为主的两种核心模式。这两种模式各有优势与适用场景，但尚未形成全国统一的共识，一定程度上影响了数字政府建设的整体效能。
1.省级统筹模式：规模效应与协同优势。省级统筹模式以黑龙江、甘肃等省份为代表，其核心特征是“省级主导建设、地市县按需使用”，通过构建全省统一的数字政府基础设施与平台体系，实现政务数据与业务系统的全省一体化管理。
黑龙江省是省级统筹模式的典型代表。该省打破传统“条块分割”格局，构建了“一朵云、一个平台、一个网络”的数字政府架构“一朵云”整合全省各类政务云资源，实现计算资源的集中调度；“一个平台”即全省统一的政务服务平台，整合各部门业务系统与数据资源；“一个网络”则实现省、市、县、乡、村五级网络全覆盖，打通政务服务“最后一公里”。通过这一架构，黑龙江省实现了2560项政务服务事项全省通办，涵盖社保、医保、工商、税务等多个领域，群众无需异地奔波，即可在当地办理跨市、跨省政务服务事项。该模式的优势在于：一是规模效应显著，通过全省统一建设，避免了各地重复投资，降低了建设成本；二是协同效能突出，统一的数据标准与平台架构，有效破解了跨地域、跨部门的数据壁垒，提升了政务协同效率；三是服务均等化水平高，偏远地区可直接共享省级优质数字政务资源，缩小了区域数字鸿沟。
甘肃省的省级统筹模式同样具有代表性。该省采用“省级主建、地市县主用”的思路，由省级层面统筹建设50个核心平台，包括24个共性平台（如数据共享平台、身份认证平台等）与26个专业平台（如市场监管平台、生态环保平台等）。地市县不再单独建设平台，而是聚焦数据应用与业务落地，通过省级平台开展政务服务与治理工作。这种模式将技术建设与业务应用分离，既保证了平台的统一性与专业性，又赋予了地方一定的灵活性，目前已在江西等省份推广应用。
2.市级统筹模式：因地制宜与灵活高效。市级统筹模式以江苏省南通市为代表，其核心特征是“市级整合、全域覆盖”，通过整合市级各类政务资源，构建一体化的数字政府架构，并向所辖县（区）延伸，实现市域范围内的政务协同与服务一体化。比如，南通市的“五个一”架构是市级统筹模式的典型实践：“一个机构管全域”，将大数据管理局、“12345”政务服务热线、网格中心整合为一个综合性机构，统筹数字政府、智慧城市、数字社会建设；“一个号码管受理”，将各类政务咨询、投诉、举报热线整合为“12345”一个号码，实现“一号响应、闭环处置”；“一个网格管监管”，构建全域覆盖的网格化管理体系，将政务监管责任落实到具体网格；“一支队伍管直发”，组建专业化的政务服务与监管队伍，实现政务事项的直达快办；“一个APP管服务”，推出“南通百通”APP，整合市域范围内各类政务服务与民生服务，实现“一端通办”。
该模式的优势在于：一是贴合地方实际，市级层面更了解本地政务需求与社会痛点，能够精准设计数字政府建设方案；二是灵活高效，决策链条短，能够快速响应群众与企业需求，及时调整建设重点；三是融合性强，打破了数字政府、智慧城市、数字社会的边界，实现了各类数字化建设的协同推进。南通市等地方的实践表明，市级统筹模式能够有效提升市域范围内的治理效能，其“五个一”架构已覆盖16大领域、数百项应用，群众满意度连续多年位居江苏省前列。
3.模式选择的核心争议。两种模式的分歧本质上是“统一与灵活”“规模与精准”的权衡。省级统筹模式的核心优势在于规模效应与协同性，但可能存在对地方需求响应不及时的问题；市级统筹模式的核心优势在于因地制宜与灵活性，但可能导致省域范围内平台重复建设、数据标准不统一等问题，还需要一定的财政能力支撑。
当前，这两种模式正处于并行发展、相互借鉴的阶段。部分省份采用“省级统筹+市级创新”的混合模式，即省级层面搭建统一的基础设施与数据平台，市级层面在统一框架下开展个性化应用创新。例如，广东省采用“省统建平台、市差异化应用”的模式，省级层面建设全省统一的政务服务数据管理平台，市级层面则基于该平台，结合本地产业特点与民生需求，开发特色应用场景。这种混合模式在一定程度上兼顾了统一与灵活，但如何把握“统”与“放”的尺度，仍是需要进一步探索的问题。
（二）数字化与治理变革的协同不足
数字政府建设的深层价值在于以数字化驱动政府治理变革，实现治理体系与治理能力的现代化。但从实践来看，当前数字政府建设仍较多停留在业务流程电子化层面，对政府结构优化、体制机制创新的推动作用尚未充分发挥，数字化与治理变革的协同性不足。
1.横向部门协同壁垒尚未完全打破。尽管各地都在推进“一网通办”“一网统管”，但横向部门之间的协同仍面临诸多障碍。一方面，部门利益固化导致数据共享动力不足。部分部门将政务数据视为“部门资源”，担心数据共享会影响自身职权，以及出于对数据安全的顾虑对数据共享存在抵触情绪；另一方面，数据标准不统一加剧了协同难度。由于早期分散建设，各部门数据格式、编码标准不一，即使实现了数据物理集中，也难以实现有效关联分析。例如，某省的市场监管部门与税务部门虽已实现数据共享，但企业名称、统一社会信用代码等关键字段的编码标准不同，导致数据匹配率不足60%，难以开展有效的联合监管。
2.纵向行政层级优化进展缓慢。数字化为行政层级扁平化提供了技术支撑，但当前多数地区的行政层级仍沿用传统“省—市—县—乡—村”五级架构，层级过多导致信息传递不畅、决策效率低下。浙江温州市龙港镇改市的实践为行政层级优化提供了有益借鉴。2019年，隶属于温州苍南县的龙港镇获批成为全国唯一的镇改市试点，总人口38万，被赋予县级管理职能，核定行政编制770名。通过数字化与行政变革双轮驱动，龙港实行“大部制、扁平化”治理模式，仅设置15个党政机构，不设街道办事处，市委市政府直接管辖102个社区，通过联合社区党委与政务服务中心实现基层治理全覆盖。近年实践表明，龙港的GDP、财政收入等主要经济指标跃居温州市前三位，人口从38万增长至46万，实现了“低成本、高效率”的治理目标。
东莞市的实践同样具有示范意义。作为人口超千万、GDP超万亿的超大型城市，东莞长期实行“市—镇（街道）”两级治理架构，不设区、县层级，市委市政府直接管辖32个镇（街道）。通过数字化平台，东莞实现了市级政策直达基层、基层需求快速反馈的治理闭环，有效提升了决策效率与治理精准度。龙港与东莞的实践表明，数字化能够为行政层级扁平化提供技术支撑，而扁平化的行政架构又能反过来提升数字化的应用效能。但目前这种扁平化改革仍处于试点阶段，多数地区受传统治理思维与体制机制约束，行政层级优化进展缓慢。
3.简政放权与数字监管衔接不畅。简政放权是政府治理变革的重要内容，而数字监管是确保简政放权“放而不乱”的关键保障。但当前部分地区存在“重放权、轻监管”的问题，数字化监管能力未能跟上简政放权的步伐。例如，部分地区将大量行政审批事项下放至基层，但基层缺乏有效的数字监管手段，导致出现“监管真空”；又如，部分领域取消了事前审批，改为事中事后监管，但由于缺乏跨部门数据共享与联合监管机制，难以实现对经营主体的全生命周期监管。这种衔接不畅不仅影响了简政放权的成效，也增加了市场风险与社会治理压力。
（三）政府数字化履职能力存在明显短板
《指导意见》明确提出，要通过数字化重塑政府的七种能力，即经济调节、社会管理、市场监管、公共服务、生态环境保护、数字机关建设和政务公开。从实践来看，中国数字政府在公共服务领域的数字化能力相对较强，但在经济调节、生态环境保护等领域仍存在明显短板，七种能力发展不均衡的问题较为突出。
1.公共服务数字化成效显著，但深度不足。在“互联网+政务服务”的推动下，中国公共服务数字化取得了举世瞩目的成效。据国家数据局2025年5月发布的《数字中国发展报告（2024）》显示，2019—2024年，各地区政务服务平台数据共享累计超5400亿次，电子证照共享服务累计超108亿次；已实现国家、省、市、县四级政务外网全覆盖，超93%的省级行政许可事项实现了网上受理和“最多跑一次”，“最多跑一次”“不见面审批”等创新实践得到广泛推广。北京、上海等城市的政务服务数字化水平已位居全球前列，在联合国电子政务评估中，中国的电子政务发展指数连续多年保持快速上升。但公共服务数字化仍存在深度不足的问题：一是服务同质化严重，多数地区的政务服务APP功能相似，缺乏针对特殊群体（如老年人、残疾人）的个性化服务；二是“指尖上的形式主义”抬头，部分地区为追求“数字化率”，将线下流程简单搬到线上，导致群众需要在多个APP之间切换，增加了办事成本；三是服务闭环尚未完全形成，部分政务服务事项实现了线上申请，但审核、反馈等环节仍需线下办理，未能实现全流程数字化和网上办。
2.经济调节与生态环境保护数字化能力薄弱。与公共服务数字化相比，经济调节与生态环境保护领域的数字化能力明显滞后。在经济调节方面，多数地区尚未构建起完善的经济运行数字化监测体系，对宏观经济走势、重点产业发展、市场供求变化等的分析仍依赖传统统计数据，缺乏实时数据支撑与精准分析模型。例如，部分地区在制定产业扶持政策时，缺乏对产业发展的数字化监测，导致政策针对性不强，难以有效推动产业升级。
在生态环境保护方面，数字化监管能力仍有待提升。尽管各地已建设了一批生态环境监测平台，但多数平台仅能实现对污染指标的实时监测，缺乏对污染源头追溯、污染扩散模拟、生态修复效果评估等的数字化分析能力。例如，部分地区的空气质量监测平台能够实时显示PM2.5浓度，但难以精准识别污染源头，导致监管措施缺乏针对性；又如，部分地区的水资源监测平台能够监测水位、水质等数据，但无法模拟水资源供需平衡，难以为水资源优化配置提供科学支撑。
3.数字机关建设与政务公开数字化水平有待提升。数字机关建设是数字政府的重要组成部分，其核心是通过数字化提升政府内部办公效率与决策水平。但当前部分地区的数字机关建设仍停留在“无纸化办公”层面，缺乏对办公流程的数字化优化与决策支持系统的深度应用。例如，部分政府部门的OA系统仅用于文件传递与审批，未能实现对工作任务的数字化跟踪、督办与绩效评估；又如，部分地区的决策支持系统缺乏多源数据整合与大数据分析能力，难以为重大决策提供科学支撑。
政务公开数字化方面，尽管各地已建立政府网站、政务新媒体等公开渠道，但一些地方仍存在公开内容不全面、更新不及时、互动性不足等问题。例如，部分地区的政府网站公开的信息多为政策文件原文，缺乏通俗易懂的解读与应用指引；又如，部分政务新媒体的互动功能薄弱，对群众的咨询与反馈回应不及时，难以满足群众的知情权与参与权。
（四）数据要素利用不充分，公共数据的流动与价值释放受到制约
数据是数字政府建设的核心要素，公共数据作为政府在履行职责过程中产生的重要资源，其流动、开发与利用直接关系到数字政府的建设成效。但当前中国公共数据的利用仍面临诸多障碍，数据价值未能充分释放。
1.基础数据制度尚未健全。虽然国家数据局已启动基础数据制度的构建，但目前仍缺乏统一的公共数据分类分级标准、数据产权界定规则与数据共享开放规范。一方面，公共数据分类分级不明确，导致部分地区对哪些数据可以共享、哪些数据需要保密界定不清，既影响了数据共享的效率，也存在数据安全风险；另一方面，数据产权界定模糊，公共数据的所有权、使用权、收益权划分不清晰，导致政府部门与经营主体在公共数据开发利用中的权责关系不明，影响了经营主体参与公共数据开发的积极性。
2.数据共享开放水平偏低。数据共享开放是公共数据价值释放的前提，但当前中国公共数据的共享开放水平仍有待提升。从共享来看，跨部门、跨地域的数据共享仍面临“数据壁垒”与“数据孤岛”问题。部分部门以数据安全为由，拒绝共享非涉密数据；部分地区的数据共享平台仅实现了数据的物理集中，未实现逻辑关联，难以满足实际应用需求。从开放来看，公共数据开放的范围窄、质量低。多数地区开放的公共数据多为统计数据、政策文件等基础性数据，缺乏具有商业价值与社会价值的高价值数据；部分开放数据存在更新不及时、格式不标准等问题，难以被经营主体与社会公众有效利用。
3.数据产业化与市场化进展缓慢。公共数据的产业化与市场化是实现数据价值最大化的重要路径，但当前中国公共数据的产业化与市场化仍处于起步阶段。一方面，公共数据与市场数据的融合应用不足，政府部门与企业之间缺乏有效的数据合作机制，难以将公共数据的公信力与市场数据的灵活性相结合，开发出具有高价值的数据产品与服务；另一方面，公共数据交易机制不完善，缺乏专业的公共数据交易平台与交易规则，导致部分可交易的公共数据难以通过市场机制实现价值变现。例如，交通、能源等领域的公共数据具有较高的商业价值，但由于缺乏交易机制，这些数据多处于“沉睡”状态，未能转化为经济价值与社会价值。
（五）投入产出不匹配，财政压力下可持续发展遇到挑战
数字政府建设需要持续的资金投入，但当前部分地区存在“重投入、轻产出”的问题，投入产出比失衡，而经济波动导致的财政压力进一步加剧了这一挑战。
1.投入规模大但效能不彰。根据相关调研，中国每年数字政府建设的投入规模超过3000亿元，涉及硬件采购、软件开发、平台建设等多个领域。但部分地区的投入未能转化为实际效能，存在重复建设、资源浪费等问题。例如，部分地区在省级平台已建成的情况下，仍自行建设市级平台，导致资源闲置；部分地区的数字政府项目追求技术先进性，投入大量资金引入高端技术，但实际应用率不足50%，未能发挥应有作用。
2.人员与财政成本居高不下。数字化本应通过流程优化降低行政成本，但部分地区的数字政府建设反而导致人员与财政成本上升。例如，部分地区推行网格化治理，新增了大量专职网格员，这些网格员多由政府购买服务或劳务派遣，增加了财政负担；又如，部分数字政府项目的运维成本高昂，每年的运维费用占建设成本的30%以上，长期来看给财政带来了较大压力。
3.财政压力下的投入收缩风险。近年来，受经济波动影响，部分地区的财政收入出现下滑，数字政府建设的投入面临收缩风险。对于依赖财政投入的数字政府项目而言，投入收缩可能导致项目停滞、运维中断，影响数字政府建设的连续性与可持续性。如何在财政投入可能减少的背景下，实现数字政府建设的提质增效，成为当前亟待解决的重要课题。
三、中国数字政府建设的优化路径与着力点
展望未来，《“十五五”规划建议》中对数字政府布局提出了一系列新的目标和要求，其中最重要的是，将数字政府建设作为治理现代化的核心支撑，深度衔接数字中国“2522”整体框架，以“全域慧智”为目标构建政府运行新范式。这标志着中国数字政府建设将逐步迈向“智能化、法治化、集约化”的新阶段。为此，“十五五”时期数字政府建设和完善，要紧紧围绕以下五个重点领域展开。
（一）以提升整体治理能力为核心，锚定建设目标
数字政府建设的最终目标是提升政府整体治理能力，推动经济社会高质量发展。要围绕《“十五五”规划建议》提出的数字政府新的发展方向和2035年的建设目标，结合地方实际，将治理能力提升贯穿于数字政府建设的全过程。
2035年数字政府建设目标明确提出，要实现数字政府体系更加完善、政府治理数字化水平达到世界先进水平、数字中国建设取得重大成就、国家治理体系和治理能力现代化基本实现。这就需要我们按照上述部署和要求，在未来五年的数字政府建设中，以提升整体治理能力为核心，紧紧围绕促进经济社会高质量发展、保障政府高水平运转、提供高质量公共产品、解决政府难点和痛点四大核心内涵展开。在促进经济社会高质量发展方面，要通过数字化赋能产业升级、优化营商环境，推动数字经济与实体经济深度融合；在保障政府高水平运转方面，要通过数字化优化行政流程、提升决策效率，实现政府治理的精准化与高效化；在提供高质量公共产品方面，要聚焦群众与企业需求，推进公共服务数字化、个性化、均等化；在解决政府难点和痛点方面，要针对部门协同不畅、监管能力不足等问题，通过数字化手段破解体制机制障碍。
（二）凝聚建设模式共识，构建“统分结合”的发展格局
针对当前建设模式的不同选择，要在实践中逐步凝聚共识，构建“省级统筹、市级创新、基层应用”的统分结合格局，兼顾规模效应与灵活高效。这一思路与国务院2025年5月出台的《政务数据共享条例》对政务数据共享管理体制、目录管理、共享使用、平台支撑的系统部署安排思路相契合。可见，未来省级层面要聚焦“统筹规划、基础设施、数据资源、标准规范”四大核心职责：即统筹制定全省数字政府建设规划，明确建设目标、重点任务与实施路径；建设全省统一的数字基础设施，包括政务云、政务网络、数据共享平台等，实现资源集约利用；统筹管理全省政务数据资源，建立统一的数据标准与共享机制，推动跨市、跨部门数据共享；制定全省统一的技术标准与业务规范，确保数字政府建设的统一性与兼容性。
同时，赋予市级层面创新自主权。市级层面要在省级统一框架下，聚焦“应用创新、需求对接、落地实施”三大核心任务：一是结合本地实际，开发个性化应用场景，打造具有地方特色的数字政府服务；二是精准对接群众与企业需求，优化政务服务流程，提升服务体验；三是负责省级平台的落地实施与运维管理，确保数字化应用在基层有效运转。
强化基层应用与反馈。基层是数字政府建设的最终落脚点，要充分发挥基层的应用主体作用：一是推动数字政务服务向乡、村延伸，实现基层办事“小事不出村、大事不出乡”；二是建立基层需求反馈机制，及时将基层在数字化应用中发现的问题与需求向上级反馈，为政策调整与平台优化提供依据；三是加强基层数字化能力建设，通过培训等方式提升基层工作人员的数字化应用水平。
（三）以系统整合为突破口，破解协同治理难题
系统整合是解决部门协同不畅、数据壁垒突出的关键，要以整合政府部门内部系统为突破口，推动跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同治理。推进横向部门系统整合。横向部门系统整合的核心是打破“烟囱式”建设格局，实现业务系统与数据资源的集中管理。一是明确综合性的数字政府管理机构，统筹各部门的数字化建设工作，避免部门各自为战；二是推进部门业务系统的集约化整合，将功能相似、数据关联的业务系统整合为统一平台，减少重复建设；三是建立跨部门数据共享机制，明确数据共享的责任清单与权利清单，强制推动非涉密数据的共享开放。例如，中央部委可率先推进本系统内的业务系统整合，建立全国统一的行业数据共享平台，为地方跨部门协同提供示范。
优化横向部门机构设置。要按照数智时代的治理需求，通过AI赋能，优化政府横向部门机构设置，构建“综合性、融合性、专业性”并举的机构体系。一是整合职能相近的部门，组建综合性机构，减少部门数量，提升协同效率；二是设立专业化的数字政府支撑机构，负责数据管理、技术支撑、安全保障等工作；三是建立跨部门协同机制，针对复杂治理任务，组建临时性的跨部门工作组，实现“一事一议、协同处置”。
完善纵向贯通机制。纵向贯通的核心是实现国家、省、市、县、乡、村六级政务服务体系的无缝衔接。一是推进政务网络向基层延伸，确保乡村两级能够接入全省统一的政务网络，打通“最后一公里”；二是实现政务服务事项的纵向贯通，统一省、市、县、乡、村五级政务服务事项的名称、编码、流程，确保同一事项在不同层级的办理标准一致；三是建立纵向数据共享机制，实现上级数据向下级推送、下级数据向上级归集，为基层治理提供数据支撑。
（四）以公共数据的开发利用为重点，构建数据要素市场化配置体系
深化数据要素市场化配置，释放数字治理潜能，是“十五五”期间数字中国建设的重中之重，也是数字政府在公共数据的开发利用方面的重要内容。公共数据是数字政府建设的核心资源，要以公共数据的流动、开发、利用、共享为重点，构建数据要素市场化配置体系，充分释放数据价值。
在公共数据资源的开发利用中，要把推进公共数据“四化”建设放在突出地位。按照数据要素的禀赋特性，推进公共数据的流动化、社会化、产业化、市场化。一是数据流动化，打破数据壁垒，推动公共数据在政府部门之间、政府与经营主体之间、政府与社会公众之间的自由流动，通过流动产生价值；二是数据社会化，扩大公共数据的开放范围，提升公共数据的可及性，让社会公众与经营主体能够便捷获取公共数据，享受数字化发展成果；三是数据产业化，以数据资源、特别是公共数据为重点，培育数据采集、清洗、分析、应用等全产业链，推动数据产业成为第四大产业；四是数据市场化，建立公共数据交易机制，允许除国家机密、个人隐私、商业秘密之外的公共数据通过授权运营、原始数据不出域、数据可用不可见等制度规范，通过市场机制实现公共数据资源的价值实现。
健全基础数据制度。国家层面要加快构建基础数据制度，为公共数据利用提供制度保障。一是制定公共数据分类分级标准，明确核心数据、重要数据、一般数据的划分标准，实行差异化管理；二是界定公共数据产权，明确公共数据的所有权归国家所有，使用权归相关政府部门，收益权归财政所有；三是建立公共数据共享开放规范，明确数据共享的范围、方式、程序，以及数据开放的条件、标准、渠道；四是完善数据安全与隐私保护制度，建立数据安全审查机制与隐私保护规则，确保公共数据利用过程中的安全与隐私。
（五）以降本增效为导向，增强数字政府发展的可持续性
在财政压力加大的背景下，数字政府建设要坚持“降本增效”导向，优化投入结构，提升建设效能，实现可持续发展。优化投入结构，避免重复建设。一是推进集约化建设，省级层面要统筹数字基础设施建设，避免各地重复建设政务云、数据中心等硬件设施；二是优先保障核心领域投入，将资金重点投向数据共享、公共服务、数字监管等核心领域，减少非必要的技术研发与平台建设投入；三是推广低成本、高效率的技术方案，优先采用成熟的开源技术与标准化产品，降低建设与运维成本。
建立科学的效能评估体系。数字政府建设效能评估体系，应将投入产出比、群众满意度、行政效率提升等作为核心评估指标。在人工智能规模化部署和应用的环境下，要进一步量化评估指标，如明确人员精简比例、财政成本节约幅度、政务服务办理时限压缩比例等；二是引入第三方评估机构，确保评估结果的客观性与公正性；三是将评估结果与地方政府绩效考核挂钩，倒逼地方政府重视数字政府建设的效能。例如，可将“一网通办”事项的办理时限压缩比例、群众满意度等指标纳入地方政府绩效考核，推动地方政府提升数字政府建设效能。
探索多元化投入机制。要打破单一的财政投入模式，探索多元化的投入机制。一是引入社会资本，通过PPP模式、特许经营等方式，鼓励企业参与数字政府项目的建设与运维；二是鼓励公益组织参与，引导公益组织参与公共数据的社会化应用开发，提升公共服务的覆盖面与质量。例如，部分地区通过PPP模式引入企业参与政务服务APP的开发与运维，既减轻了财政压力，又提升了平台的服务质量。
