国脉智库丨一文读懂我国省级“十五五”优化营商环境工作重点

营商环境专业服务提供商国脉原道对黑龙江、浙江、内蒙古自治区、宁夏、北京、天津等29个省级（除港澳台外，新疆暂未公布全文）公开的国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议（以下简称“十五五”规划建议）统计发现，各省不约而同将营商环境提升至全局性战略高度，“营商环境”作为高频词在“十五五”规划建议中累计出现110次（其中安徽提及7次，福建、吉林、海南提及6次，河北、辽宁、广东、陕西、甘肃提及5次），其战略定位已从“十四五”时期的改革配套措施，升格为引领高质量发展的核心引擎。在总体要求和目标中，26个省份提及营商环境，其中天津、上海、黑龙江、宁夏等15个省份明确提出“打造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，河北、福建、江西等省份目标是营商环境走在全国前列，海南目标是营商环境跻身全球前列取得实质性进展。在“十五五”时期主要任务中，浙江、内蒙古、河北等20个省份将优化营商环境作为专章。这标志着营商环境建设已告别碎片化修补，进入系统化对标阶段，竞争从“达标赛”转向“排位赛”。

从各省份“十五五”时期优化营商环境主要任务来看，各地围绕市场化、法治化、国际化、便利化、协同化五个维度，构建起系统性、差异化的营商环境优化新范式。

（一）市场化改革：要素配置与公平竞争

1.要素盘活成为改革新蓝海

“十五五”时期优化营商环境主要任务中，多省份将“要素市场化配置改革”作为独立条目，其中浙江、广东、辽宁等对“存量资源资产”的系统性关注，具有一定突破性。如浙江提出加快实施杭甬温要素市场化配置综合改革试点，深化“亩均论英雄”改革，推进存量空间提质增效。广东提出编制宏观资产负债表，全面摸清存量资源资产底数；完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施；推进行政事业单位存量国有资产盘活共享，依法有效盘活司法查封冻结资产。辽宁提出全面摸清存量资源资产底数，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施，推进行政事业单位存量国有资产盘活共享，推动停缓建项目盘活处置，这些都标志着改革逻辑从“扩大增量”转向“挖掘存量”。海南提出“推进市场准入承诺即入制”、西藏提出“系统推进零基预算改革”，则体现要素配置机制的根本性重塑。

2.公平竞争进入制度攻坚期

民营经济作为重要的市场主体，在国民经济和社会发展中的推动力大、贡献突出。“十五五”时期优化营商环境主要任务中，上海、黑龙江、宁夏、湖北等多个省份专章阐述激发经营主体活力，从落实民营经济法，完善平等使用生产要素、公平参与市场竞争措施，有效保护合法权益等方面发展壮大民营经济。重庆更是围绕促进民营经济高质量发展设立专章。宁夏、四川强调推动出台民营经济促进地方性法规。西藏提出实施民营企业培优工程，推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放。天津明确“能源、水利等竞争性环节向民间资本公平开放”，将市场化改革延伸至传统垄断领域，这是对“竞争中性”原则的实质性落地。上海提出健全民营经济高质量发展政策体系，支持民营企业承担科技创新重大任务。

（二）法治化保障：法治建设与政府诚信

1.司法监督形成标准化表述

“十五五”时期优化营商环境主要任务中，黑龙江、内蒙古、宁夏等省份强调“强化产权执法司法保护，加强对查封、扣押、冻结等强制措施的司法监督”。河北、辽宁、广东等推动“司法判决执行与破产制度有机衔接”，这表明法治建设重心已从立法层面转向司法执行层面，致力于破解“执行难”“滥执行”等痛点。

2.涉企执法规范化成为“高压线”

“十五五”时期优化营商环境主要任务中，内蒙古、陕西、山东、辽宁等省份明确“防止和纠正违规异地执法、趋利性执法”；北京、广西、江苏等省份推广“综合监管”；北京、吉林、山东都提出实施“无感监管”；吉林推行“无事不扰”白名单检查方式；上海深化“信用+风险+技术”监管机制，规范涉企行政检查；安徽深化“轻微违法行为依法不予行政处罚”；海南建立“全省行政处罚裁量权基准体系”。这些举措将执法监督从个案处理提升到长效机制，特别是辽宁“坚决遏制趋利性执法”的强硬表述，凸显法治化建设的自我革命特征。

3.诚信政府建设实现双向约束

“十五五”时期优化营商环境主要任务中，多个省份在营商环境主要任务中涉及诚信建设。如江西、云南、福建、江苏等省份将“诚信政府建设”单列条款，强化政务诚信引领作用，从“政府履约机制”到“拖欠账款清偿长效机制”，再到甘肃“完善统一信用修复制度”，信用体系正从单向的企业监管转向政府与企业双向承诺。这种“刀刃向内”的制度设计，是法治化走向深入的关键标志。

（三）国际化提升：规则对接与服务生态

1.国际规则对接走向实质化

“十五五”时期优化营商环境主要任务中，多个省份都提出对标国际高标准经贸规则，如内蒙古提出推动地方立法和有关政策与国际高标准经贸规则更好对接，落实外商投资准入负面清单，保障外资企业国民待遇。河北提出主动对接国际高标准经贸规则，打造透明稳定可预期的制度环境。福建提出对标国际国内先进水平优化营商环境制度规则，完善营商环境建设工作机制。江西提出主动对标国际高标准经贸规则，积极复制推广自贸区和海南自贸港先进经验。广东提出对标国际先进水平，聚焦经营主体关切，持续优化营商环境。

2.涉外服务体系构建“一站式”生态

“十五五”时期优化营商环境主要任务中，海南提出“探索设立政务服务国际专区”；云南提出“推进昆明南亚东南亚国际仲裁中心建设”；山东提出加强涉外法律服务平台和涉外法治队伍建设；特别是安徽将实施国际化营商环境提升工程，建立与国际接轨的经贸、知识产权、人才服务等营商规则，深化国际贸易“单一窗口”建设，建设一批外资企业一站式服务专区，创建外资企业合作区，完善境外人员入境居住、教育、医疗等生活配套设施……这些都标志着国际化营商环境从“单点突破”转向“生态营造”，展现全链条国际化视野。

（四）便利化服务：数字政府与降本增效

1.“高效办成一件事”牵引全流程再造

“十五五”时期优化营商环境主要任务中，几乎所有省份都将“高效办成一件事”这一改革赋予“牵引性作用”（如辽宁）、“常态化推进机制”（如河北、福建、河南、陕西等）、“重点事项清单管理”（如海南、内蒙古）等定位，其内涵已从政务服务扩展到“全生命周期服务体系”，成为检验政府效能的“试金石”。值得注意的是，福建提出“数据最多采一次”、山东打造“无证明之省”、安徽建设“无证明城市”等，标志着改革正从“流程再造”迈向“数据赋能”新阶段。

2.政务服务从“一网通办”到“智能集成”

“十五五”时期优化营商环境主要任务中，多个省份明确“数字政府建设”任务，如陕西提出“以用为本”优化提升“秦务员”“秦政通”“陕企通”“秦信融”质效；山东提出加快数字政府建设一体化综合改革，全面推广现代智慧“政务综合体”；甘肃提出深化数字政府建设与应用，推动人工智能与政务服务深度融合；广西提出安全稳妥有序推进“人工智能+政务服务”；江西提出构建“赣服通、赣政通、赣企通、赣通码”服务矩阵；贵州提出“建好用好多网融合对企集成服务智能平台”……这些都标志着数字化正从“工具属性”转向“生态重构”，涉企服务进入“智能集成”时代。

3.降成本进入精准施策阶段

“十五五”时期优化营商环境主要任务中，四川最具代表性，明确“以控制成本为核心”，持续降低制度性交易成本和企业生产经营成本；湖南将实施持续降低企业综合运营成本行动；天津提出降低营商综合成本；青海、上海等提出有效降低全社会物流成本；吉林、山西、河南、山东等省份强调健全涉企收费长效监管……可见政策工具从“减税降费”转向制度性交易成本系统性降低。

（五）协同化推进：系统联动与双向赋能

1.部门协同：打通壁垒与联动机制

“十五五”时期优化营商环境主要任务中，河北提出加强跨部门协同、数据共享与流程优化；辽宁提出发挥“高效办成一件事”牵引作用，在更多领域更大范围加强部门协同和服务集成；海南更是指出积极构建省与中央和国家机关有关部门多层次联动协作工作机制。

2.区域协同：标准互认与区域一体化

“十五五”时期优化营商环境主要任务中，北京“推动政务服务同事同标、资质互认、跨省通办，协同优化营商环境”；广东“巩固广深国家营商环境创新试点成果，实施粤东粤西粤北营商环境提升工程”；重庆“深化营商环境创新试点城市建设”，呈现“以点带面”的渐进策略；湖南、云南“落实全国统一大市场建设要求”……这些显示区域协同从“省内通办”到“跨省通办”再到“规则通认”的演进，这种协同超越物理边界，走向制度趋同，是构建统一大市场的微观基础。

3.政企协同：政策享用与双向赋能

“十五五”时期优化营商环境主要任务中，北京、河北、山西、广西、陕西、安徽、山东。上海等省份明确指出要持续推进惠企政策应享尽享、直达快享、即申即享、免申即享。同时，10余省份都将政企沟通单条罗列。如北京提出健全企业“服务包”“服务管家”、常态化政企沟通互动等机制；福建提出健全政企常态化沟通交流机制，提升“党企新时空·政企直通车”等平台服务效能；贵州提出健全常态化政企沟通机制，落实政商交往正负面清单；广西提出深化政企常态化沟通交流，健全营商环境“服务管家”机制；云南提出深入开展政企沟通圆桌会议和厅局长“坐诊”“巡诊”“上门问诊”等活动；陕西提出健全解决企业问题联席会议制度、政企恳谈会等制度机制；天津、河北、山西、江苏、海南等都强调要完善常态化政企沟通交流机制。这些也都标志着政企关系从政企协同正从单向政策供给转向双向赋能的共生关系。

尽管各地已明确“十五五”时期营商环境优化目标和重点，但仍存在一些隐忧：其一，目标与能力存在落差，部分地区喊出“一流”口号，然而改革深度却与之不匹配；其二，存在数字鸿沟风险，“无证明城市”等建设高度依赖数据基础，欠发达地区可能会在这一进程中掉队；其三，面临政策协同难题，多个省份虽提及整治“内卷式”竞争，但跨区域协调机制尚不完善；其四，遭遇执行监督困境，趋利性执法等顽疾亟待中央层面通过制度创新来破局。

展望未来，营商环境建设已然进入“深水区”。“十五五”期间，营商环境竞争的关键并非在于口号是否响亮，而在于能否将“市场化、法治化、国际化”等一系列举措切实转化为稳定且可预期的治理实践。这不仅是政府治理能力的一场自我革命，更是重塑区域竞争力的重大战略抉择。营商环境优化改革永无止境，永远在路上！