数智化趋势下“数字政府门户”发展路径实践与思考——以自然资源部门户网站建设为例

　　摘 要：政府门户网站作为数字政府面向社会提供服务的最前端和总入口，是政府“舆论宣传的前沿阵地、政务公开的第一平台、数据共享的总枢纽、政务服务的总门户”，在赋能政府履职能力提升方面扮演重要角色。随着互联网、云计算、大数据、人工智能等数字技术的快速发展，以及《数字中国建设整体布局规划》的出台，对建设智慧型数字政府提出了明确要求。本文对我国政府门户网站发展的数字化历程及其在不同阶段建设重点和所发挥的作用进行了系统梳理，并在结合自然资源部门户网站建设实践的基础上，对标数字政府建设工作任务，提出数智化趋势下推进政府门户数智化转型的思考和建议，包括强化政府门户对政务服务资源的统筹作用、推动办事服务的一体化和智能化融合、提升政务数据资源的应用及服务能力、拓展门户网站数智化技术的应用场景等，以助力和推动形成政府数字治理新格局。

　　关键词：数字政府；数字政府门户；政府门户网站；数智化；政务资源；办事服务

　　0 引言

　　人类进入数字时代，互联网、云计算、大数据、人工智能等数字技术在全球范围极大地改变着原有的生产生活模式，成为创新驱动发展的先导力量，为经济增长和社会进步提供了强大动力。在这次具有全局性、战略性、革命性意义的数字化转型大潮中，数字中国建设成为推动中国式现代化的重要引擎[1]，而开展数字政府建设则是网络强国、数字中国建设的基础性和先导性工程[2]。通过构建数字政府、智慧政府，以数字化、智能化驱动政府治理方式变革，赋能政府履职能力提升，继而发挥对数字社会、经济、文化、生态的引领作用。

　　政府门户网站是数字政府面向公众提供互联网端社会化服务的最前端和总入口，群众与政府进行线上互动的第一平台和总枢纽。本文通过对我国政府门户网站发展的数字化历程及其在不同阶段的建设重点、所发挥的作用进行整理剖析，并在结合自然资源部门户网站建设实践的基础上，对新阶段新趋势下，对齐数字政府建设目标开展政府门户数智化转型，以助力和推动形成政府数字治理新格局进行思考并提出建议。

　　1 政府门户网站建设数字化历程

　　我国从1999年启动政府上网工程开始，政府网站就在政府部门政务信息化过程中扮演了重要角色，其后政府网站信息化建设有序发展，经历了萌芽起步、发展完善、稳健成熟和转型提升期，逐级递进到数字化阶段（图1），网站门户价值和作用日益凸显的同时，也为后续助力构建数智化的政府运行新形态奠定了良好基础。

　　1.1萌芽起步期（1999年—21世纪初）

　　我国高度重视政务信息化工作，早在2002年发布的《关于我国电子政务建设指导意见》中，即把政务信息化与转变政府职能、创新和引领经济社会发展、以信息化带动工业化发展战略紧密联系起来。该文件站位高，是政府部门信息化建设的战略性和纲领性文件，清晰扼要地构建了我国电子政务体系的基本框架，其规划的两网（统一的电子政务内、外网）、四库（人口、法人单位、自然资源和空间地理基础信息和宏观经济库）、一目录（政务信息资源目录）、一站（综合门户网站）[3]已成为我国政务信息化的重要基础设施，提出的建设数字政府、开展政务服务的核心要素等，至今仍在发挥重要作用。在此大框架下，各级政府网站纷纷建成。早期政府网站发布的内容主要侧重新闻动态类信息，包括所辖领域政务动态、公示公告等，具体内容基本由发布者自行把握，并未有明确规范。

　　1.2 发展完善期（21世纪初—2013年）

　　2006—2007年，国务院办公厅相继发布《关于加强政府网站建设和管理工作的意见》《关于做好施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞准备工作的通知》，规定了政府部门必须在网站公开发布的内容，对政府网站的建设有了清晰的底线性要求以及具有指导性的发展建议；2011年《关于进一步加强政府网站管理工作的通知》和2013年《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》中，进一步明确了政府门户网站作为政府信息公开第一平台的责任和地位，并提出通过信息化技术手段拓展政府网站互动和服务功能、丰富信息展现方式，以增加信息传播的可视、可读、可感性，提升网站亲和力、吸引力和在线服务能力，展现了从“内部行政视角”到“外部服务视角”转变特征[4]。其后，政府网站进入快速发展期，在技术上逐步形成了符合网站应用建设特点的专业性支撑平台，在内容和功能上形成了较为完整的政务信息发布和社会化服务体系。

　　1.3 稳健成熟期（2013年—2016年）

　　政府网站经过一段时间的蓬勃建设，依托信息化技术手段，基本形成了一套较为规范完整的业务框架。在用户服务端，形成了以信息公开、政策解读、新闻宣传、回应关切为核心的政务信息发布体系，以及以直播访谈、调查征集、建议留言、在线办事为核心的政民互动服务体系；在技术支撑端，形成了工具化的网站内容管理平台，能够支持网站内容的快速采编发，以及网站应用的灵活调整。这些都有效地提升了政府服务社会的效能，推动了政府数字化发展进程，但是也暴露出了建设中存在的一些问题[5]。各级各地政府网站的建设水平参差不齐，有的在系统建设上存在可用性、稳定性、安全性问题，有的在信息发布上存在不全面、不实时、不准确问题，有的在互动反馈上存在不回应、不及时、不实用问题等。2015-2016年，国办连续发布通知，启动对全国政府网站的普查和季度抽查工作，对政府网站建设质量作出定性定量的指标性要求，对存在问题的进行督查整改或关停，该项工作常态化延续至今，使政府网站的建设和服务质量得到了极大提升。

　　1.4 转型提升期（2016年至今）

　　截至2023年12月。我国网民规模近11亿人，随着互联网、云计算、大数据、人工智能、物联网等数字化创新要素在互联网聚集，我国提出了将之与传统经济、管理体系相融合，实现创新驱动、智能转型的“互联网+”战略。在政府治理领域，“互联网+”政务服务应运而生，这也是政务服务数字化转型的关键节点。对这些创新要素的应用，旨在为政府治理体系构建全新的生态环境，不仅起到提高服务效能的作用，而且倒逼政府职能转变和管理体制变革。国务院为此相继发布《加快推进互联网+政务服务的指导意见》《加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》《关于加强数字政府建设的指导意见》等系列文件，对提升政府履职的数字化、智能化水平，构建协同高效的政府数字化履职能力体系提出了明确具体的要求，门户网站作为数字政府面向社会公众的第一窗口、“互联网+”政务服务的重要实现载体[6]，也同步进入创新提升阶段，“一事联办”“一网通办”等创新模式在各地政府网站纷纷出现，成为智慧政府建设的开端。

　　图1  我国政府门户网站建设数字化发展历程示意图

　　2 自然资源部门户网站的建设实践

　　自然资源部门户网站是我国第一批上线运行的部委网站之一，经过多年建设实践，经历了从简单发布到信息公开，再到服务导向、数智提升的发展历程。网站建设依循《政府网站发展指引》以及“互联网+”战略、数字政府建设等实施要求，以数字化转型为引领，立足部政务公开第一平台和政务服务总门户的功能定位，围绕政务公开、新闻宣传、办事服务、互动交流等核心点，开展手机版、APP、微博、微信等“一源多终端”全媒体传播及服务矩阵建设，面向系统、行业和公众持续提供权威、丰富、准确的自然资源政务信息发布与应用服务，目前已形成一套较为完备成熟的门户网站群业务框架（图2）。

　　图2  自然资源部门户网站群总体业务框架图

　　2.1 一源多终端的全媒体服务门户

　　在面向用户的门户层，形成基于PC端和移动端的政务服务统一入口和门户。一是通过外网门户、内网门户、国家电子政务内网节点门户（部委间门户）等三门户建设，配合自然资源部“两统一”工作职责，分别面向社会公众、部系统工作人员、横向业务相关委办局等PC端用户，开展自然资源政务信息发布与应用服务。二是通过两微三门户（部门户网站微博、微信，自然资源部WAP移动门户、APP端门户，以及门户网站微信小程序门户）建设，面向公众、部系统、行业用户提供移动端服务。通过以上工作共同构建了门户网站群一源多终端全媒体传播矩阵，并提供“关怀模式”、“长辈模式”等适老化、无障碍服务，极大拓展和延伸了政务服务的覆盖范围，提升了用户应用的便利性。

　　2.2 聚焦四个核心的应用服务体系

　　自然资源部门户网站围绕宣传引导、政务公开、办事服务、互动交流四个核心点开展政务服务。

　　宣传引导。通过信息采编、信息报送、新闻宣传、访谈直播、专题制作等门户内容管理子系统的支撑，对自然资源政务信息进行多形式、多模态的发布、转载和集成，基于一源多终端的全媒体传播体系，为公众提供实时的新闻动态、政策解读、关切回应等信息服务，形成整体联动、同频共振的传播格局，充分发挥主流引领作用。

　　政务公开。政府信息公开是政府数据治理的关键[7]，以《中华人民共和国政府信息公开条例》为依据，构建政府信息公开平台、政策法规库，明晰公开目录，梳理元数据，帮助公众快速查询定位所需的公开信息；推进重点领域数据公开，基于门户数据整合交换平台完成土地市场、矿业权市场、全国征地信息、补充耕地及地块信息等数据的集成和发布，提高政府工作透明度，推动政务数据的共享共用。

　　办事服务。基于电子签章、电子证照等互联网一体化政务服务基础设施，整合汇聚自然资源部面向系统、行业和公众等不同领域及群体的政务服务事项和相关应用场景，按照人员、业务、事项等多维度多类别进行梳理和服务路径编排，为公众提供以门户网站为互联网端统一入口的政务服务事项、指南、咨询、办理、进度查询、评价、结果发布等一站式导引及在线办理服务。

　　互动交流。以“加强政民互动、化解社会矛盾”为核心，通过网上调查、意见征集、咨询建议等门户功能子系统，构建为群众答疑解惑和了解民情民意的渠道；基于NLP的自然语义分析、高频词等技术，建设知识库及智能问答系统，对语料进行实体、属性识别，以及实体关系抽取，构建语义挖掘的数据模型，通过模型训练进行深度学习和校准，实现对常见咨询问题的自动应答，大幅度提升了咨询回复效率。

　　2.3 集约化的技术支撑平台

　　为了提高工作效能，更好地满足业务需求，门户网站群形成了以技术推业务、以业务促技术的良性循环，整合多个共性应用场景，统建基础技术平台，为网站群各应用提供统一的开发、部署和运行环境。

　　平台基于集约整合原则，采用低代码、微服务、资源统一的模式构建。微服务模式从网站的各种管理和服务业务中抽象出共性功能，以服务组件方式进行解耦部署，提高应用复用度、健壮性和可扩展能力；低代码模式为网站应用的搭建提供丰富的二次开发工具和适配器接口，实现网站应用的快速灵活开发和部署；平台通过统一调度和监管数据、用户、接口、权限等全部资源，实现内部系统间的资源集成和业务能力开放。

　　这些平台组件共同聚合为六大类应用支撑能力（内容管理与发布、智能检索服务、数据交换集成、统一安全认证、知识库、移动应用框架），统一支撑网站新闻宣传、政务公开、办事服务、互动交流等四大类核心业务应用的搭建和部署。

　　2.4 安全稳定的运行保障体系

　　一是构建网站群安全加固体系。政府门户网站一直都是黑客攻击的重点标靶，安全防护是重中之重。部门户网站群采用主机安全加固全覆盖方式，对50余台主机，20余个应用系统开展基于可信计算的应用级安全防御。深度分析每个应用的内部业务逻辑，据此确定应用的受控目录、可信进程、基线白名单、进程非受控目录，精准编写防护策略，形成运算和防御并行的双体系架构，使计算全程可测可控，实现了站群系统的主动免疫。

　　二是构建网站群缓存加速体系。在采用全站静态发布、服务器负载均衡等技术的基础上，构建了覆盖全国的全站群内容分发网络。通过实时判断访问位置，对传输距离、链路状态、节点负载等进行综合分析，将访问指向最优节点；通过全网收敛、智能路由技术实现动态数据的加速回源；通过DNS转解析技术隐藏源站IP。解决了源点算力和带宽承载不足，不同ISP之间衔接不畅以及单点链路故障，源站IP对外暴露等问题，全面提升了网站群的访问性能和安全性[8]。

　　2.5 全时段的监管监测体系

　　一是基于云端内容监测服务，运用主动监测、SNMP数据采集、AI内容大模型学习纠错等技术，配合不断完善的政务领域中心词库，开展对部系统150多个网站和新媒体内容的7×24小时常态化技术监测，年均排查疑似错误近百万，实现部系统网站和新媒体技术检测常态化和全覆盖，保障部系统网站和新媒体内容安全。

　　二是依托网站监管评测系统，规划设计40余项评测指标，实现对部属10家政府网站和25家政务新媒体建设情况的全覆盖核查评测和智能报告生成，并对存在的问题进行督查整改，极大推动了部系统政府网站建设质量的提升。

　　2.6 相关工作制度及规范建设

　　为推动部系统网站持续健康发展，根据工作实践，编制和发布了以《自然资源部门户网站管理办法》为核心的30余项工作制度、规范和工作要求，内容涵盖网站的开办、建设、运行、管理等全流程以及数据、功能、应用、服务、安全等全要素，构建了完善的网站建设和管理工作制度体系，为网站建设及日常工作的开展提供了全方位的制度保障。

　　3 政府门户数智化建设路径思考

　　数字化不是简单的电子化、信息化，而是对经济社会运行的全息呈现，包括但不限于运行的过程、状态、结果等信息。数字政府建设也不只是技术层面的革新，而是通过数字化技术推动政府业务架构、管理机制、信息化支撑体系重构[9]，从而实现治理理念和履职模式的变革。2022年，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》印发，对主动顺应经济社会数字化转型趋势，开创数字政府建设新局面作出部署。2023年，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，对建设智慧型数字政府，提升政务数字化智能化水平提出明确要求。目前30多个省级政府相继出台了数字政府建设相关规划计划，提出了数字政府服务能力提升的具体方案。自然资源部近期发布了《自然资源数字化治理能力提升总体方案》，提出了“一网一图一平台四场景”的数字化发展总体框架。政府门户网站是数字政府建设工程的重要组成部分，是各级政府部门“舆论宣传的前沿阵地、政务公开的第一平台、数据共享的总枢纽、政务服务的总门户”。政府门户网站应锚定这四个核心定位，顺应“数智化”发展趋势，对标数字政府建设工作任务，以“数”促建，以“智”聚能，对政务资源进行全面统筹，着力做好资源的汇聚、融合、服务、应用，同时深化服务的便捷性、实用性和准确性，发挥好门户网站作为数字政府面向互联网端的综合服务平台作用[10]。

　　3.1 强化政府门户对政务服务资源的统筹作用

　　（1）全面厘清政务服务资源家底，及时发布和更新相关数据。政务服务资源主要包括政府信息公开类、政务服务事项类、开放共享数据类等三大类。其中政府信息公开类和政务服务事项类资源的范围依据国家相关规章条例进行界定，比较清晰和成熟。相较前两类，开放共享数据类大多存在资源家底不清问题。政府履职过程中产生的全部可向社会公开数据，只要不属于政府信息公开和政务服务事项类，应全部纳入开放共享数据类考量范围，制定分级分类的开放共享规则，编制和发布数据资源目录。

　　（2）强化政府门户网站的政务服务资源“门户”作用。政府门户网站应是数字政府面向社会提供信息访问和应用服务的总入口，一是要做好对各类数据及应用类资源的跨网络跨系统对接和整合集成，数据类资源无论是交换汇聚还是接口调用，应用类资源无论是链接嵌入还是交互协同，均要在门户网站前端进行有序编排，统一展现；二是构建统一的公众版安全身份认证系统，实现用户身份信息跨应用互信互认，确保公众通过登录门户网站即可一站式获取分散在不同应用系统中的全部政务服务资源。

　　（3）统筹整合本级移动端政务服务应用。一是合理规划和整合本级各类政务服务 APP、小程序等移动端应用，通过统一的移动门户提供服务，避免品类多、注册繁等问题。新建的移动政务服务应用同步接入移动应用门户，已建的移动政务服务应用有序向门户汇聚；二是优化移动应用部署和管理框架，方便对各类第三方移动应用的注册、发布、运维、监测等全流程管理；依托门户网站统一身份认证系统，为移动端提供身份认证公共基础设施支撑，避免重复注册问题，实现对各类移动应用的统一集成、统一入口，统一展示，打造平台级的移动应用门户生态。

　　3.2 推动办事服务的一体化和智能化融合

　　（1）推动办事服务全要素全业务链条一体化。以国务院“高效办成一件事”的指导意见为目标，在现有政务服务平台建设基础上，一是持续推动办事服务事项向平台的汇聚和融合，实现在线办理全覆盖，一个窗口全受理；二是推动国家与地方多层级数据共享和联动、电子证照与电子印章跨地区跨部门可信核验与互通互认，实现跨域事项无感办；三是梳理不同服务事项的共性及关联性办理要素，打通关联数据及业务流动环节，实现共性要素一次填报多场景使用，多个关联事项办理流程跨业务跨系统一体化融合，提供更加高效、便捷、实用的服务。

　　（2）推动智能化技术与办事流程的全面融合。在各办理环节中引入自然语义识别及机器学习等AI技术，构建情境式应用场景，实现用户体验的智能化提升。如通过智能预判在填报环节实现自动化数据填充和材料带入，简化用户申报环节，提升填报数据的准确性；在办理过程中通过智能问答为用户实时提供当前环节所需的政策咨询和在线指导；在审批环节，通过构建审查要点模型，智能核查判定各个审查要点，形成预审报告，减少人工审查反复核验材料的用时和出错率，提升办理效率和准确率。

　　（3）推动办事服务应用向移动端延伸。在移动设备拥有量远远大于PC端的今天，推动办事服务“掌上办”，是加速在线办事“最后一公里”进程的重要举措。要推动相关服务应用在电脑端和移动端的同源发布，并纳入移动门户统筹管理范围；基于门户网站统一身份认证系统，为用户提供二维码、手势识别、指纹识别、声纹识别等多种安全便捷的身份认证服务方式，提升办理体验和效能。

　　3.3 提升政务数据资源的应用及服务能力

　　（1）设立门户网站“数据资源开放共享”专区。一是依据数据开放共享资源目录，按照数据类型、业务分类、服务方式等多维度组织梳理可共享数据资源，形成并发布数据开放共享目录，对数据获取路径进行跨网络跨系统的整合集成，以目录为索引为公众提供清晰的在线数据获取导航；二是利用大数据技术，对海量数据进行关联性分析，根据不同主题进行整合聚类，形成专题数据产品，为用户提供增值性数据服务；三是兼顾开放与安全，依据分级分类共享规则，对数据进行安全访问控制，防范数据风险。

　　（2）强化门户网站数据整合交换功能。提升门户网站对第三方异构数据的跨平台、跨网络聚合能力，将政务服务类、信息公开类等适合通过网站提供访问查询的数据交换至门户网站本地内容管理系统进行二次加工和发布展示，提高政务信息服务效果。

　　（3）分析挖掘网站互动数据潜在价值。通过动态监测、统计分析、趋势研判等手段，一是对用户属性、历史访问内容和时间、搜索关键词、互动操作等行为数据进行分析和量化评价，开展用户画像和行为分析[11]，研判用户潜在需求。以此为依据，对内优化改进门户网站布局及服务方式；对外精准定向推送数据或服务，变人找数据为数据找人；二是通过群众对政府决策及相关政务工作的反馈，为政策文件制定及工作的改进提供建议，为科学决策提供辅助参考，反哺行政决策和公共服务。

　　3.4 拓展门户网站数智化技术的应用场景

　　（1）强化门户网站智能搜索服务。一是通过语义分析技术强化模糊检索、关键词推荐、搜索词拼音转化、错别字自动纠正、百姓通俗语言与政府文件语言的转换识别能力；二是通过信息和服务资源的智能分类、智能聚合和智能关联，对不同类型资源进行优化融合，对搜索结果进行多维度展现，实现集办事指南、办事入口、政策文件、问题解答等一揽子相关信息与服务于一体的更加智能化、场景化的搜问一体服务，让群众对所需服务看得到、看得准、看得全，实现真正意义上的“搜索即服务”。

　　（2）构建门户网站知识图谱。探索通过知识图谱技术对网站数据资源进行实体分析、关系抽取、属性标识、多维分类、内容关联，实现对各类数据的融合贯通、有机关联，形成网站知识图谱。以此为基础，一是扩大智能问答的样本范围，提升答复准确性；二是结合用户访问行为分析结果，对定向推送数据内容进行精准研判；三是支持搜索服务场景中一揽子关联服务的沉浸式用户体验提升。

　　（3）拓展自然语言大模型在门户网站的应用场景。公众对政策咨询的答复精准性要求较高[12]，为避免误导公众，引发法律纠纷或舆情问题。将传统问答知识库与大模型融合应用，深化门户网站知识库内容体系，联动大模型进行增强训练，在对问题进行生成式回答的同时，标明引用到的每一条知识源，兼顾了答问效果和安全性。此外，在建议留言办理业务中，将形成的准确问答同步推送知识库；在办理回复环节，利用大模型为办理人员生成初稿作为参考，大大提升回复质量和效率。

　　（4）探索通过门户网站提供贴近群众生活的创新性社会化服务场景。以自然资源部为例，可基于国土空间基础信息平台，探索利用大数据分析技术定制面向公众开放共享的空间大数据服务应用，如通过人流密度与周边环境要素比对分析提供开店选址建议、15分钟生活圈推荐、外出旅行参观目的地优选比对等商业和文旅活动辅助决策；通过VR虚拟场景构建，打造虚拟政务大厅、虚拟博物馆，为用户提供强交互式的沉浸体验。

　　4 结语

　　应用数字化、智能化技术开展政府门户建设是提升政府履职能力的有效路径，但对于构建“数智政府”这个目标来说，目前在技术与场景融合的深度和广度上还不够，各地的应用程度与水平也存在差异，下一步应在优秀创新案例的宣传和推广上加大力度，交流互促，使好的经验通过不断复制，形成几何级效能，加速推动数字政府建设向纵深发展的进程。

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