摘要：信息技术是政府管理的“赋能者”, “互联网+政务服务”必须以科学的流程再造为基础, 才能充分发挥信息技术的潜能。跨部门政府业务流程再造是推进“互联网+政务服务”建设的重点和难点, 需要逐步改变按照“职能分工”原则把一项完整的工作分成不同部分、由相对独立的各个部门依次处理的传统工作方式, 以人民群众满意为导向, 重新思考相关业务流程之间的逻辑关系, 重新设计跨部门审批和服务事项的受理、办理和办结全过程, 形成面向对象的高效化、便捷化和合理化综合业务流程, 在此基础上建立“流程驱动型”组织, 促成信息流和业务流在水平和垂直方向上顺畅流动, 并通过“立标、对标、达标和创标”, 实现跨部门业务流程持续优化。
推进“互联网+政务服务”是实现政府治理能力和治理体系现代化的一项重要的基础性工程。2016年9月, 国务院发布《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》 (国发[2016]55号) , 提出到2020年底前, 实现互联网与政务服务深度融合, 建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务”体系。从电子政务的实践来看, 实现跨部门政府业务流程再造是推进“互联网+政务服务”建设中的重点和难点, 政府不仅需要调整相关法律法规和政策, 及时变革相应的管理体制和机制, 而且更需要根据政府业务流程的特性, 准确把握影响政府跨部门业务流程再造的关键因素, 以提升政府服务能力和公众满意度为导向, 突破部门分工界限, 实现基于信息共享与系统互联的跨部门、整体性业务协同, 并在实践中持续优化完善。
一、放松规制, 优化单一业务流程
规制是指政府为实现特定的政策目标, 依据一定的法规、制度等, 对企业和公民的活动进行干预、限制的行为, 是保障经济社会良性发展的客观需要。但是, 政府规制不当或规制过多不仅无法矫正“市场的失灵”, 而且会阻碍社会经济的健康发展。长期以来, 在建立和完善有中国特色的社会主义市场经济过程中, 我国政府持续推进的行政审批制度改革, 就是不断放松规制, 让市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府作用。单一业务流程的简化和优化要以放松规制为前提, 将业务处理过程中不必要的干预和限制行为逐步清除, 主要表现为:减少接触点、精简材料、压缩时限。
(一) 减少审批接触点
减少审批接触点的核心就是去除层层把关、层层审批。近年来, 各地政务中心实施的“一表制”、“一单制”改革, 2015年广东省广州市荔湾区率先推行的“一窗式”改革, 2016年浙江省全面推行的“最多跑一次”改革, 以及2017年江苏省开展的“不见面审批”, 都是减少审批接触点的有益尝试。企业和群众办事只需要到办事窗口递交材料, 形成“单一接触点”, 只跑一次, 这些创新为流程简化优化奠定了良好的基础。
(二) 精简审批材料
精简审批材料就是按照“法无禁止即可为”的原则, 真正做到“凡无法律、法规、规章依据的材料一律取消, 已经进库的证、照、文一律不准再提交, 对审批没有起实质性作用的材料坚决不提交”。办事需要审批, 审批需要材料, 但烦人的不只是审批材料多, 最烦人的是没完没了地补充材料。因此, 在大力精简审批材料的同时, 要广泛推进审批材料“一次告知”制度, 用“审批材料清单”穷尽审批材料, 避免相对人误入“材料迷宫”;用审批材料样本, 去除审批材料提供的模糊地带。
(三) 压缩时限
单一业务流程的办理时限直接影响跨部门业务流程整合的效益。按照单一业务处理时限最短化的要求, 严格控制单一业务流程的审批时限, 最大限度压缩法定时限, 减少承诺时限。在材料齐全的情况下, 能现场办结的即办件, 不得转为承诺件;能一天处理的业务, 决不允许承诺两天;承诺时限超过两天的, 则需要经过质询和集体论证。
二、依法行政, 实现单一业务流程标准化
业务流程是为实现特定目标, 由不同的节点共同完成的一系列活动, 由输入、处理、输出等诸多活动要素组成。单一业务流程标准化要按照依法行政的要求, 规范业务处理的各个环节, 使得整个政务服务过程能够像生产线一样透明、可控。单一业务流程标准化包括要素标准化和流程程序化两个方面内容。
(一) 业务流程要素标准化
业务流程要素标准化包括要件合法化、承诺时限合理化, 主要任务是简化工作手续、减少管理层级、消除重复业务、工作平行处理、缩短业务处理时间。
合法的要件是业务流程输入的起点。要件标准化首先要通过清单的方式, 一次性、完整地告知合法要件的全部内容, 清单中不得出现“其他”、“等等”这些不确定的兜底性条款。其次, 除证件类之外, 要固定其他要件合法性审查的关键要素, 并通过样本展示出来, 让相对人准确知道如何正确提供一个合法的要件。比如对“出资证明”这一要件, 要形成规范化文件, 标示出所有政府需要审查的要素。换句话说, 只有这些要素完整了才是合格的“出资证明”。
按照“接触点最少”的要求, 在政务服务领域全面推进“一审一核制”, 减少业务流程的处理环节。“一审一核制”是指进驻政务中心的部门授权本部门设在中心服务窗口工作人员, 对服务对象提出的服务事项申请进行受理、审查, 服务窗口首席代表对服务事项审核决定并直接签发的审批制度。“一审一核制”既包括书面形式的审查和审核, 也包括现场检查、勘验等。
正确理解和处理法定时限和承诺时限的关系, 也是业务处理环节标准化的重要内容。所谓法定时限是从职能部门角度出发, 综合考量各种不利因素 (如地区、人员、时间、环境等) , 而做出的最大化审批时限决定。而承诺时限是从行政相对人角度出发, 最大限度克服本部门不利因素, 而做出的最小化审批时限决定。单一业务处理必须坚持“马上就办”的原则, 不能当天办结且承诺时限超过两天的, 需要说明理由, 并经过审改小组讨论后确定。
(二) 业务处理程序化
业务流程标准化的第二步是业务处理程序化。做任何一件事情都有一定程序, 程序的执行通常带有很强的自发性, 不同的执行者会有不同的理解和行为。程序化工作法就是遵循业务处理过程中各种控制性要素的内在规律, 按照“接触点最少、路径最短”的要求, 重新规划并固化业务处理环节, 将业务人员的全部工作内容编制成规范化的工作程序, 制订相应的工作标准和工作进度, 并通过检查、考评和补充修订等手段使之不断完善, 从而摒弃了传统业务处理中因人而异, 随意性强的缺陷。
管理活动的实践证明, 工作标准越具体, 越有利于操作和控制。程序标准化工作法对岗位的具体工作、具体标准做出明确的规定, 使不同的执行者, 都能够依照工作程序、工作标准进行工作, 减轻了工作质量对人为因素的依赖, 实现“谁来审批, 谁来申请, 结果都一样”, 最大限度减少自由裁量权, 实现无差别化审批服务。
过程决定结果。业务流程标准化重视和强调过程控制, 有了标准化的过程才能有可预见性的结果。传统的以控制工作结果为手段的方法重视奖优惩劣, 忽略过程控制的作用, 一旦发现结果不符合要求, 往往难以补救, 造成损失, 或是一旦发现结果不合要求只好马虎了事, 使问题越积越多。
三、面向对象, 开展跨部门业务流程再造
单一业务流程标准化为整合政府跨部门业务流程建立了坚实基础。跨部门流程再造不要求每个环节最优, 重点在于从行政相对人的视角, 追求事项办理整体流程的最优, 因此, 跨部门业务流程再造就是对整体流程进行根本性思考、重新设计。具体到政府跨部门业务流程再造来说, 就是逐步改变传统的按照“职能分工制”原则把一项完整的工作分成不同部分, 由相对独立的各个部门依次处理的工作方式, 按照公民和企业办成一件事“跑动次数最少、时间最短、材料最简”的要求, 重新设计和安排跨部门审批和服务事项的受理、办理和办结整个过程, 使之高效化、便捷化和合理化。为此, 要从实现流程整体性的角度, 对相关部门的单一业务流程的各个方面、每个环节进行全面的调查研究和细致分析, 变革与整体性流程不相适应、不必要的环节, 去除“非增值工作”, 使业务处理所消耗的资源降到最少, 实现客户的价值最大化。
(一) 外部流程内部化, 合并内部业务处理流程
以“接触点最少”为原则, 整合部门内部的业务办理流程, 实现每个职能部门和行政相对人“只接触一次为原则, 接触多次为例外”。如果一项工作被分成几个部分并有几个部门分别承担, 而每一部分在部门内部可以再细分, 分别由不同的部门和人来完成, 那么在这种情况下, 流程再造的重点是把部门内部相关工作合并或把整项工作交由一个部门来完成。如果合并后的工作仍需几个人共同担当或工作比较复杂, 则可以成立团队, 由团队成员共同负责一项从头到尾的工作, 通过数据交换和信息共享, 实现流程协同。2004年, 江苏省镇江市行政服务中心创造的“两集中两到位”就是通过部门内部职能归并, 将政府内部多人、多部门从事的活动合并为少数人甚至一个人, 一个部门的工作, 成立审批和服务处 (室) , 整体进驻政务中心, 依托互联网, 开展“前台受理、后台审批”, 通过内部业务处理流程合并, 实现外部流程内部化, 再造审批和服务流程的成功尝试。
在没有开展流程再造之前, 医院按照“职能分工制”的要求, 根据自身管理的需要设立相关部门, 开展医疗服务。在以“职能分工制”为基础的传统医院, 患者就诊的流程是这样的:“挂号—诊断—划价—缴费—取药”, 整个流程由患者以串联的方式来完成, 患者和医院的接触点为五个。在这个窗口挂号, 在那个窗口划价, 在下一个窗口交钱, 再到另一个窗口拿药。对于窗口人员, 工作非常简单, 只需按单划价或抓药, 但对于患者来说, 必须从一个窗口到另一个窗口依次排队走完。开展业务流程再造以后, 患者就诊的流程就变成了:“挂号—诊断—交单取药”患者和医院的接触点为三个。对患者来说, 之前的“划价”和“缴费”属于“非增值”环节, 必须从患者就诊的流程中去除, 将其作为内部流程进行合并, 并通过信息技术使之自动化。这样, 诊断完成后, 患者只需到一个窗口就能完成“划价”、“缴费”、“取药”三个环节, 从而实现患者的价值的最大化。为保证业务流程再造的成功, 医院原有的组织结构需要作出相应调整, “划价”、“缴费”、“取药”三个窗口将合并为一个窗口, 窗口内部业务处理要经过标准化改造, 实现“划价”、“缴费”、“取药”自动化和程序化和一体化。这是外部流程内部化的典型应用。
(二) 找出“关键的少数”, 按自然顺序进行流程再造
在描述现有流程的基础上, 运用ABC管理法, 按相对人办理事项的自然顺序, 以是否具有“价值增值”为原则, 找出“关键的少数”、“次要的多数”和“无价值的环节”, 对业务流程中的活动进行分析、诊断, 发现问题, 采取“删、合、并、串” (删除、合并、并联、串联) 四种策略, 以“关键的少数”为控制点, 重新设计形成新的综合业务流程。
投资建设项目审批是涉及部门最多的跨部门审批服务事项。传统的投资建设项目审批流程被称为“万里长征图”, 由于业务系统相互隔绝不能协同, 信息孤岛和信息壁垒使得部门之间信息无法共享, 结果造成流程分割, 甚至互为前置, 企业投资陷入“审批迷宫”, 效率低下广为诟病。根据广州市政协常委曹志伟研究, 2013年, 广州市投资建设项目从立项到验收整个审批流程要经过20个委、办、局, 53个处、室、中心、站, 100个审批环节, 盖108个章, 缴纳36项行政收费, 累计审批工作日2020天, 即便按照最短的关键线路, 仍需799个审批工作日。经过三个月调查研究, 按照“整合流程, 并联审批, 共享信息, 技术审查提前介入”的思路, 100个审批环节围绕5个关键点, 经过“删、合、并、串”按照自然顺序最终被整合成了5个“集装箱”流程:立项审批——用地审批——报建审批——施工审批——竣工验收审批。其中, 发展改革部门负责牵头组织立项阶段, 国土房管部门负责牵头组织用地审批阶段, 规划部门负责牵头组织规划报建阶段, 建设部门负责牵头组织施工许可和竣工验收阶段。这样, 通过打破部门界限, 压减和理顺审批事项的前置条件, 新的审批流程实现了每个审批阶段由牵头部门统一受理申请材料、统一组织其他审批部门开展并联审批、督促协调审批进度、在流程限定的时间内完成审批并统一告知项目建设单位审批结果。2013年5月1日, 广州市正式实施《广州市建设工程项目优化审批流程试行方案》, 根据广州市法制办联合个部门编制的新流程图, 在法定条件不变的情况下, 审批事项从93项减少至33项, 审批环节也由93个减至5个, 投资建设项目整个流程的审批时间由799天大幅压缩到37天, 流程再造效果显著。
四、打破壁垒, 建立流程型组织
跨部门业务流程再造需要有与之相适应的组织结构、运行机制和业务信息处理系统才能有效实施。
(一) “职能驱动型”组织
传统的政府是“职能驱动型”组织, 过细的分工割裂了业务流程的完整性。这种按照组织任务和职能划分部门, 设立专门机构, 分工细密, 虽然有着专业化管理的优势, 但是, 部门导向的工作意识带来横向沟通和协调难, 而且对群众和企业的多样化需求, 以及外部的变化难以做出迅速反应, 适应性较差, 容易导致客户不满。很显然, 这种在工业化时代“职能分工制”理论基础上形成的“职能驱动型”组织, 很难适应信息化时代以服务为主导的管理需要, 政府的组织形式要与环境相适应, 当环境变化时, 组织形式也应该随之变化, 这是管理的权变理论的要求。这也是从本世纪初以来组织重组、流程再造大行其道的原因。
构建与跨部门业务流程相适应的组织机构, 其核心是要打破这种按职能设置部门的管理方式, 代之以业务流程为中心, 重新设计政务服务过程, 实现由“职能驱动”转向“流程驱动”, 从整体上追求新流程“时间最短、环节最少、价值最大、满意度最高”。
(二) “流程驱动型”组织
职能是个静态的概念, 通常是描述这个部门或机构是干什么的, 而流程强调的是为了完成目标任务, 这个部门或机构是如何进行活动, 并规定了控制节点、各环节时限和工作规范。“流程驱动型”组织是一个以满足客户需求为导向, 以流程为核心, 跨越部门壁垒, 追求高效运作的扁平化组织。它以组织的各种流程为基础规划部门职责、设置部门, 决定人员的分工, 在此基础上建立和完善组织的各项机制, 其核心是改变以部门任务为导向的职能管理机制, 通过调整业务处理信息系统, 改变人员的分工, 建立以客户价值为导向的流程管理体系。其最大的优点在于打破部门职能之间的隔阂, 跨越组织界限, 根据外部的变化, 调整业务流程中的关键环节, 配置相应人员和信息资源, 通过加强人员与信息系统之间的相互协作, 提高行政相对人的满意度, 最大限度提升对象的价值。
“流程驱动”的跨部门组织再造的思路是客户价值—核心流程—辅助流程—责权体系—组织机构。建立与跨部门业务流程相适应的组织要从辨认客户价值开始, 继而区分核心流程和辅助流程, 围绕流程建立运行规范, 形成权责体系, 最后在此基础上建设与之相适应的组织机构和运行机制。部门本身不能直接实现客户价值, 流程是实现客户价值的唯一途径, 流程决定责权、流程决定组织机构, 流程决定运行机制。
流程型组织是一种柔性化组织, 能适应信息社会的多变、高效和快节奏。流程型组织也是一种扁平化组织, 消除职能部门之间的隔阂, 促成信息流和业务流在水平和垂直方向上顺畅流动。流程型组织是一种在分工的基础上强调无缝隙协同的整体性组织。
五、确立标杆, 持续优化跨部门业务流程
业务流程再造意味着政府机构开启了一项以提高政府服务能力和公众满意度为核心的持续的绩效改进计划。
(一) 基于新流程进行模拟推演
业务流程再造完成以后, 为了确保与新的审批模式相适应, 首先要进行适应性调试。也就是模拟推演, 邀请行政相对人和主要部门参与对新流程的评估, 并根据评估结果, 对再造后的新流程进行改进完善, 确保再造后的业务流程得到广泛认可, 且彼此适应, 最大限度满足行政相对人的利益。
(二) 技术和管理有机融合
信息技术是使政府成功改造的重要因素, 它使得我们能够彻底思考政府的工作方式以及如何为客户服务。在互联网时代, 政务服务大都通过业务处理系统来完成, 因此, 业务流程再造以后, 要使用信息技术固化再造后的新流程, 通过平台建设和系统整合, 实现技术功能和管理职能的有机融合。一方面, 职能部门要对内部的业务系统进行整合, 减少处理环节, 最大限度实现内部业务处理自动化, 同时以正式流程管理文件、图表等形式对其规范化, 信息系统要按照业务处理标准化的要求, 做大量的配套调整工作。另一方面, 通过共享平台实现跨部门业务系统互联互通, 业务处理的结果数据及时共享, 简化和优化业务处理流程, 提升服务水平。政务信息资源利用程度是衡量组织管理水平的重要标志, 缺乏资源共享的信息平台无法真正形成业务流程之间的“无缝隙”协同。要基于共享平台将再造后的新流程用信息系统固化起来, 转化为新的电子化业务流程, 并将政策和业务办理的规则、标准内嵌在信息系统中, 形成信息化技术对跨部门业务流程再造的有效支撑。
(三) 确立标杆, 持续改进
标杆管理是寻找最佳实践标杆, 解剖其各个先进指标, 研究其成功要素, 向其对标学习, 最终赶上和超越标杆的一个持续的学习、变革和创新的过程, 包括“立标、对标、达标、创标”四个基本阶段。其中, 立标是寻找最佳实践, 对标是要对照标杆找差距、探索达到或超越标杆水平的方法与路径, 达标是指改进落实并在实践中达到标杆水平, 创标是通过创新产生更先进的实践, 成为新的标杆。
要充分保证再造后的业务流程与所服务的市场需求相“匹配”, 市场需求和向市场提供服务的流程之间“匹配”的重要性胜过一切。因此, 跨部门流程再造不是一劳永逸的, 而是一个循环往复, 逐级递进的过程。地方政府政务服务部门一方面要根据政策变化、行政相对人需求的变化以及政府管理能力的变化, 对流程随时进行诊断, 查找问题, 提出改进意见, 另一方面, 要发现新的标杆, 通过“立标、对标、达标、创标”, 不断提高自身跨部门业务流程再造的水平。
作者：国家行政学院公共管理教研部 顾平安
