深化营商环境改革：时代意义与路径选择  ——世界银行评估体系的变化及启示

　     【摘要】深化营商环境改革是适应新时代发展要求，激发市场活力、促进企业成长壮大和高质量发展的逻辑选择。世界银行营商环境评估体系的改进变化，为全球新一轮评估提供了新视角新基准。目前我国营商环境已明显改善，但与营造一流营商环境的要求相比，与市场主体的期盼相比，与世界银行新评估体系的基准相比，还存在差距和不足，仍有较大改进空间。因此，需要加快营商环境重点领域改革，在促进市场公平竞争、建设可预期的法治环境、扩大制度型开放和数字化应用等方面取得新突破。

　　良好的营商环境是企业成长壮大和经济可持续发展的必要条件，也是一个国家、地区或城市综合竞争力的重要体现。党的二十大报告指出，“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”，强调“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。各地区、各部门深入学习贯彻党的二十大精神，纷纷推出优化营商环境的新思路新举措，打造升级版，形成以营商环境改革为抓手推动经济发展的良好态势。

　　深化营商环境改革的时代意义

　　优化营商环境是一个与时俱进、不断改进完善的过程，不可能一蹴而就，也不会一劳永逸，而需随着时代变化持续推进。近年来，各地区各部门通过改革持续优化营商环境，取得了显著成效。迈上强国建设的新征程，我国发展环境面临深刻复杂变化，战略机遇与风险挑战并存，不确定难预料因素增多。党的二十大在推动高质量发展的战略布局中对优化营商环境作出重要部署，提出了更高要求。适应新时代发展要求，不断深化营商环境改革，不仅是当前稳预期提信心推动经济持续向好的需要，而且是深化市场化改革、助力高质量发展的必然选择，具有重要的意义。

　　激发市场活力、推动高质量发展的重要抓手。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展是体现新发展理念的发展，是创新驱动的发展，因此以往靠要素驱动、发展方式粗放的传统路径已难以为继，靠廉价要素供给、突破环境底线等优惠政策来招商引资也行不通，而要靠改革创新，转方式、调结构、增动力。其中关键的一点，就是通过深化营商环境改革，激发企业的生机活力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，为高质量发展注入不竭动力。其内在逻辑在于：一是激励企业创新发展，提高生产率和市场竞争力，形成新引擎、新赛道、新业态，带来更高质量的商品、服务和经济增长。二是促进市场公平竞争，企业优胜劣汰，进而扩大有效供给，减少无效供给，实现资源配置效益最大化，提升经济增长的质量效益。三是畅通资源要素流动和聚散渠道，引导技术、人才、资本、数据等创新要素向高端制造业、现代产业聚集，推进产业升级换代。

　　改善预期提振信心、促进企业发展壮大的必要条件。营商环境是企业生存发展和经济增长不可或缺的条件。优化营商环境，可以为企业投资兴业提供有利条件，降低制度交易成本，促进企业成长壮大，带来更多的就业岗位、收入增加、财富创造和经济增长。当前，我国发展面临的不确定性因素增多，诸如世界经济增长乏力，投资贸易放缓，国内需求不足，一些企业经营困难，投资信心偏弱。面对新的风险和挑战，除了推动宏观经济政策调整之外，还需要从微观经济层面深化营商环境改革，营造更加稳定公正透明、可预期的营商环境，降低企业投资经营的成本和风险，减少不确定性，使企业敢投、敢干、敢担风险，起到稳定市场预期、提振发展信心的作用，为促进企业发展和经济持续向好创造良好的条件。

　　提升国际竞争力、吸引全球资源要素的必然选择。营商环境是一个国家、地区和城市综合竞争力的重要体现，很大程度上关系到国际投资贸易的去留，资源要素的聚散。从这个意义上看，国际竞争就是营商环境的竞争。当前，经济全球化遭遇逆流，国际产业调整加剧，如有的国家实行“断链脱钩”，关键核心技术“卡脖子”，制造业回流，有的国家以廉价成本或资源吸引国际投资等，对我国产业链稳定造成影响。面对外部压力和挑战，我国要在国际竞争中赢得优势和主动，就需要坚持以开放促改革促发展，通过制度型开放主动与高标准国际经贸规则对接，与全球最佳营商环境基准对标，加快打造国际一流营商环境，提升对外资外贸的吸引力和国际竞争力，聚集更多全球资源要素，如吸引更多外资进入新兴产业，引进更多产业链上下游配套企业，保证我国产业链安全、价值链提升和可持续发展。

　　世界银行

　　营商环境评估体系的变化与启示

　　自2003年起，世界银行每年发布一期《营商环境报告》(Doing Business，简称DB)，对全球190个经济体的营商环境进行量化评估和排名，产生了很大的国际影响，成为推动全球营商环境改革和投资贸易的重要参考与公益项目。2021年9月，为提升评估成效，世界银行决定停发已实施17年的《营商环境报告》，并着手构建新的评估体系，2022年先后发布了3版新评估的框架设计和概念说明。2023年5月，世界银行发布了新营商环境评估(Business Ready，简称B-Ready)的《方法论手册》(B-READY Methodology Handbook)、《说明及指南》(B-READY Manual and Guide)，详细介绍了评估目标、指标设计、测量方法和调查方式等信息并启动实施，标志着世界银行将以新评估体系对全球各经济体营商环境展开新一轮评估，引起世界各国的广泛关注。

　　世界银行新评估体系的基本框架。世界银行B-Ready评估体系，对DB评估体系进行了改进、更新和替换，旨在为全球各经济体改善营商环境提供最佳实践的国际基准。新体系将营商环境定义为“一系列企业无法控制的条件，这些条件对企业在整个生命周期中的行为有重大影响”，并将评估范围界定在微观经济层面的条件。其目标是通过定量评估推动经济改革，促进私营部门发展、经济增长和增加就业，最终达到消除贫困和共同繁荣的目标。B-Ready评估体系的指标设计，按照企业生命周期，即开业、运营和关闭，共确定了10个专题领域作为一级指标，即企业准入、经营场所、公用设施连接、雇用员工、金融服务、国际贸易、税收、争端解决、市场竞争和办理破产；每个专题项下又统一设立了3个二级指标，即监管框架、公共服务和效率，从三个维度衡量各个专题；同时又增设3个跨领域指标，即数字技术应用、环境可持续和性别，融入各专题指标一体评估，如数字化服务，绿色金融、女性参与等；对于每个专题指标，均设计了相应的三、四级指标、测量标准、评估方法和数据收集方式，构建起全新的指标体系和评估方法(见表1)。

　　世界银行新评估体系的主要变化和特点。从世界银行设计和说明看，相对DB而言，新评估体系有了很大改进、创新和发展，更具整体性、实践性和客观性，测试基准也更高。其一，拓展评估视角，目标更加全面。评估视角从对中小企业面临营商环境便利度的测评，转为对整个私营部门发展的营商环境进行三个维度的一体化测评，评估角度更加开阔，目标更具综合性。其二，更新指标体系，内涵更加丰富。新评估体系对指标体系进行了重大更新，发生显著变化。一是10项一级指标中，只有税收、办理破产2项指标的名称没有变化，其他8个指标从名称到内涵均被更新，并增设“市场竞争”一级指标，替代了DB中保护少数投资者的指标。二是各项一级指标的内涵都有所拓展，更趋多元和丰富宽广。例如，“税收”名称虽没变，但新增了绿色税收等内容。“公用设施连接”除用电外，新加入用水、用网等。“金融服务”添加了抵押，信用、数字、绿色等内涵。三是二级指标不仅有DB中的监管框架，还增加了公共服务。显而易见，新指标体系的内涵和外延更加丰富和深化，基准也更高。其三，平衡相关指标，方法更加科学。新体系强调相关指标评估的平衡性，主要是在企业获益与成本之间、监管框架与公共服务之间、法律法规与实际执行之间、专家咨询与企业调查之间，数据代表性与可比性之间取得平衡，避免单一指标评估的片面性，分值分配的欠合理性，法律与实践的不一致性，以使评估结果更加客观全面。其四，改进数据收集方式，评估更加客观。新体系既收集法律法规，也收集实际执行情况，既收集专家咨询数据(包括官方数据)，也收集企业调查数据，既包括国家代表性大城市数据，也尽可能覆盖国家更多不同城市数据，使各类数据相互补充验证，确保数据真实精准，为测量提供可靠的依据。

　　世界银行新评估体系变化的几点启示。一是通过迎评推进营商环境改革。世界银行已公布和实施新的营商环境评估体系，将以新的基准和方法对全球各经济体展开新一轮评估。通过迎评，我们可深入研究探讨世界银行评估的新视角、新指标、新方法，了解把握国际公认的营商规则、测评基准和成熟的“最佳实践”。通过对标和比较，有助于检视和发现我国营商环境在哪些方面还存在差距或不足，哪些方面需要改进，并结合我国国情深化相关领域改革，固优势、补短板、强弱项，加快营造国际一流营商环境。二是借鉴世界银行评估的新视角新理念。此次世界银行新评估体系有了大幅度改进，更新了指标体系，拓展了评估视角，体现了国际社会改善营商环境的新趋势及其逻辑动因。其不仅关注监管法规，也重视公共服务供给，市场公平竞争是提高企业创新能力和生产效率的关键，强化绿色发展理念并纳入测评范围，不仅重视政策法规完善，也关注实际执行情况及效率等，相当程度契合了我国优化营商环境的思路和理念，提供了启示和参考，有利于我们正确把握政府与市场的关系，拓展改革的广度和深度，推进营商环境迭代升级。三是更加重视数字技术应用。世界银行新评估体系的一大特点和重要创新，是对于数字技术应用的高度重视，无论是指标设计还是评估方法，都有数字化要求，如电子执照、电子支付、线上办事平台等。我国营商环境数字化在许多领域已走在世界前列，如实施“互联网+”、一网通办、一体化政务服务平台等，都是依托数字技术实现的，成为以数字技术改善营商环境的成功典范，有的创新举措为世界银行采信和推广，为国际社会贡献了中国经验。顺应数字化变革大趋势，应以世界银行评估增加“数字技术应用”指标为契机，推动我国营商环境数字化应用再上新台阶，为打造国际一流营商环境提供有力的技术支撑。

　　我国优化营商环境的成就与不足

　　党的十八大以来，各地区各部门积极贯彻党中央、国务院决策部署，深入推进“放管服”改革和市场化改革，持续优化营商环境，在行政审批制度改革、放宽市场准入、降低制度交易成本、创新监管方式、优化政府服务和法治建设等方面取得了突破性进展，我国营商环境明显改善，国际排名大幅跃升。世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示，我国营商环境的全球排名，从2013年的96位跃升到2020年的31位，上百项改革创新举措为世界银行采信并向国际社会推广。例如，以前办理建筑许可需2～3年，现在只需120个工作日内；以前企业办事需在各个政府部门来回跑，现在只需到一个窗口即可享受一站式服务，越来越多的事项实现了网上办掌上办。事实表明，营商环境的持续改善，激发了市场活力，增添了发展动力，为市场主体投资经营、创新创业创造了有利条件。

　　我国营商环境虽有明显改善，但与营造一流营商环境的要求相比，与市场主体的期盼相比，与世界银行新评估体系的基准相比，目前还存在差距和不足，仍有较大改进空间。

　　第一，个别领域改革相对滞后。整体上看，我国营商环境已迈上新台阶，但仍有一些领域存在短板弱项。世界银行《2020年营商环境报告》显示，中国在纳税、融资信贷、跨境贸易、办理破产等领域的全球排名相对滞后。比如说，“纳税”的中国全球排名是105位，纳税次数全年7次，耗时138小时，而该指标排名第一的巴林，纳税次数全年3次，耗时仅23小时。“跨境贸易”的中国全球排名是56位，进口单证审核耗时13小时，费用77美元，耗时138小时，出口单证审核耗时9小时，费用74美元，而该指标全球最佳的16个欧盟国家，进出口单证审核均为1小时，费用均为0。

　　第二，市场公平竞争存在障碍。在市场准入、企业融资、项目招标、权益保护、要素使用等领域，一些地方和部门对不同类型企业存有差异待遇或隐性限制，不能一视同仁，给予平等待遇，使市场竞争不够公平、不够充分。例如，民企、中小微企在经营活动中常常会遇到“玻璃门”、“旋转门”，难以进行平等竞争；个别地方存在市场壁垒和地方保护，通过抬高门槛、选择性监管、指定交易、产业补贴等方式，限制外地企业和商品进入，成为市场公平竞争和商品要素流动的堵点、卡点。

　　第三，扶持企业创新还不到位。一些地方对知识产权保护不力，企业维权成本高，侵权成本低，侵权假冒现象屡见不鲜。个别地方政府和监管机构对新业态新经济缺乏科学认知，习惯用老套路进行监管，例如，对平台经济和科创型企业，仍简单套用传统监管方式，浮于表面，或者虽说采取包容审慎监管，但在业务评判、介入时机和宽严尺度上还缺乏经验和手段；对企业创新和科技成果转化的激励不足，在融资信贷、风险分担、技术交易平台等方面服务支持不够，不少企业存在首贷难、融资难、要素获取难等问题。

　　第四，法治建设有待加强。在立法上，有关产权保护、市场竞争等领域立法相对滞后；在执法上，多头重复执法、运动式执法、选择性执法等问题突出；在司法上，存在涉企诉讼漫长、执行困难、成本较高等情况；在守法上，一些市场主体违约失信、不守承诺、拖欠账款等问题时有发生，个别地方政策多变，“新官不理旧账”。这些问题如不解决，势必影响企业投资经营的预期。

　　深化营商环境改革的路径选择

　　适应时代发展要求，深化营商环境改革需坚持目标引领，问题导向，从市场化、法治化、国际化和数字化四个维度入手加大重点领域改革力度，加快营造一流营商环境。

　　促进公平竞争，提升市场化水平。公平竞争是市场经济的基石和生命力所在，也是深化市场化改革的重点任务，有助于激发市场活力，促进技术创新、成本下降和生产率提升，为高质量发展带来不竭动力。近年来，中央出台的有关经济体制改革的政策文件，都把维护公平竞争放在突出位置，提出了一系列改革举措。世界银行新评估体系将“市场竞争”作为一项全新指标纳入考察范围，从法规质量、公共服务是否充分和实施效率三个维度进行测评，也反映了国际社会对其的重视和未来改革趋势。基于上述考量，可将促进公平竞争作为深化营商环境改革的重要着力点。一是促进更公平的市场竞争。坚持市场化改革方向，加快完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，尤其是在政府采购、公共项目招标、融资信贷、生产要素使用等重点领域，率先推动公平竞争，对各类企业一视同仁、平等对待，强化反垄断和反不正当竞争执法，破除妨碍公平竞争的显性或隐性障碍，使各类企业尤其是民营企业、中小微企业公平参与市场竞争。比如，对各类企业落实“非禁即入”，未经公平竞争不得授予经营者特许经营权，建立并及时公布涉企优惠政策目录清单，推行“免申即享”“即申即享”等，实现更公平更充分的市场竞争。二是促进更大范围的市场竞争。以建设全国统一大市场为契机深化市场化改革，破除妨碍市场统一开放、公平竞争的各种障碍。通过梳理有关市场竞争的政策法规，尤其是地方性政策法规，清除地方保护、市场壁垒、指定交易等限制竞争的做法，在全国统一实施市场准入负面清单制度、公平竞争审查制度等举措，从更大范围上推动市场竞争和资源要素优化配置。三是鼓励企业通过创新提升竞争力。重点加强知识产权保护，加大对侵权行为的处罚和赔偿力度，以激发企业技术创新的积极性。更加重视金融服务实体经济，推动创新、产业、金融的融合联动，培育更多的创新型企业、“专精特新”企业发展壮大。例如，可通过“信易贷”、知识产权质押融资、多元风险分担、培育技术要素交易市场、政府采购创新产品、对新业态探索“量体裁衣”式包容审慎监管等路径，提高企业技术创新能力和市场竞争力。

　　增强可预期性，提升法治化水平。法治是最好的营商环境，可有效增强营商环境的稳定性、公正性和透明度，依法平等保护各类企业产权和权益，使企业投资经营活动能得到可靠的法治保障，增强可预期性。为此，应从营商环境立法、执法、司法和守法等各环节一体推进法治建设，营造法治化的营商环境。立法上，增强公开透明度，事先公开征求利益相关主体的意见，事后及时向社会公布。对于涉及企业权益调整的，可提前公布法律法规的生效实施期，使企业能在规定期限内作出相应的调整。执法上，对各类企业一视同仁，规范行政执法。通过创新监管方式、建立裁量基准和指导案例等途径，防止“同案不同罚”，杜绝“运动式”执法、“一刀切”执法，没有法定依据不得要求普遍性企业停产歇业。坚持法不溯及既往，对因政策法规调整而影响企业过往合法经营权益的，可给相关企业留有一定的调整适应期，对造成企业停产歇业的，需给予必要的补偿。司法上，强化公正司法，提高解决纠纷的能力和效率。深化司法案件繁简分流改革，如创立更加简易便捷的司法诉讼机制、非诉纠纷调节平台、数字化法院等，缩短司法诉讼周期，提升法院判决执行特别是办理破产案件、知识产权纠纷案件的质量和效率。加强司法解释和指导性案例应用，做到“同案同判”，增强司法保障的公正性和可预期性。守法上，推动政府和公共部门带头守法践约，不得以政策调整、机构变动或政府换届等为由毁约失信，杜绝“新官不理旧账”。对因公共利益需要而更改政府承诺和协议的，对由此而受损的经营主体应给与相应补偿。在全社会倡导重诺守信，诚信守法，对经营主体无故违规毁约、不守合同、拖欠账款等行为，加大惩戒和赔偿力度。

　　推进制度型开放，提升国际化水平。以制度型开放优化营商环境，是以开放促改革促发展的必然要求。通过对标国际先进水平，借鉴成熟“最佳实践”，推进营商环境相关领域改革，不仅可为改善营商环境提供国际标准和改革动力，而且有助于推进高水平对外开放，发挥国内国际两个市场两种资源的联动效应。一是对标世界银行新评估体系，研究探讨新一轮评估的新视角、新趋势，主动评估目前营商环境建设的现状与不足，有针对性地推进相关领域改革，锻造长板，补上短板，打造国际一流营商环境。对于有关指标在中国实践中可能存在的局限，可通过与世界银行的沟通交流，推动评估体系更加完善。二是对接高标准国际经贸规则，推进营商环境领域在规则、监管、管理、标准等方面的制度型开放，注重以数字化、绿色化为方向，进一步完善国际贸易投资服务体系，推动贸易投资自由化和便利化，提升国际合作的质量和水平。三是放宽市场准入，通过合理缩减外资准入负面清单、推进负面清单之外内外资一致管理、依法保护外商投资权益等举措，增强对外资外贸的吸引力和竞争力，吸引更多外资外企入驻，聚集更多的全球资源要素，引导外资投向先进制造业和新兴产业，助力高质量发展。

　　数字技术深度融合，提升数字化水平。推动数字技术与营商环境场景的深度融合，为改善营商环境提供技术支撑，提升政府管理和服务的能力，增强企业运营和办事的便利性。可借鉴世界银行“数字技术应用”指标评估的角度和基准，总结我国数字化应用的成功经验，开发更多的数字技术应用场景，以数字化改革驱动营商环境优化升级。首先，需扩大应用场景，将互联网、大数据、人工智能等新一代数字技术广泛应用于营商环境各领域各环节，使之深度融合，实现数字化、网络化、智能化。例如，扩大电子执照、电子签名、电子支付的应用场景和普遍应用，推行电子监管、电子政务、智慧商圈、智慧城市等，提升市场准入、公平竞争、融资信贷、投资贸易等活动的便利化程度。其次，需构建营商环境数字化应用的规则体系，建立数字技术应用的标准、认证、确权、准入、信用、共享、交易、合规、安全等制度规则，为数字与营商的深度融合创造条件，使集成式电子服务平台、数据开放共享、一网通办、信用查询等数字化应用成为可能，使企业、社会、政府相关部门办事更便利快捷，成本更低廉。最后，需探讨国际上营商环境数字化的发展趋势，积极参与新一代移动通信技术、人工智能、云计算等数字技术应用的国际标准制定和考察评估，以数字技术提升国际贸易投资的便利化水平，建设国际化一流营商环境。

　　（沈荣华，中国行政管理学会研究员，中国人民大学政府管理与改革研究中心特聘研究员。研究方向为政府改革、公共治理。主要著作有《政府治理现代化》《中国政府改革》《政府机制》《大部制》等。）

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