政府公共服务合同制管理是一种新型的政府提供公共服务方式,又称作“政府购买公共服务”。它是指政府将原来由其直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成,并根据社会组织提供服务的数量和质量,按照一定的标准进行评估后支付服务费用。20世纪80年代以来,在“新公共管理”理念和运动的推动下,以新西兰、澳大利亚、英国、美国为代表的一些发达国家普遍实行了“公共服务市场化”改革。其中,通过合同制管理实现政府由公共服务的“生产者”向“购买者”转变,逐步发展成为大多数国家改革政府管理模式的主流方式。近年来,我国北京、上海、江苏、广东等省市在推进政府管理的改革和创新过程中,也开始尝试推进公共服务合同制管理模式。本文拟探讨公共服务合同制管理的重点和难点,并提出完善公共服务合同制管理的对策建议。

 
  一、公共服务合同制管理的重点和难点
 
  (一)公共服务合同制管理重点。
 
  第一,科学规划,合理确定公共服务购买的项目和优先级。尽管公共服务市场化得到越来越多的认同,但是即使在发达国家,政府直接提供服务仍然牢固地占据着最为重要的地位,大约占全部服务的一半以上。(句华:《美国地方政府公共服务合同外包的发展趋势及其启示》,《中国行政管理》2008年第7期)公共服务市场化需要一系列的条件作支撑,并非所有的公共服务都能成为市场化的对象,也并非所有的市场化改革都能取得成功,有些领域的公共服务可能并不适合推行市场化。对于任何政府来说,公共服务市场化的决策都充满了复杂的问题,涉及政治因素、公民利益、财政压力、服务性质、市场环境、制度文化、政府管理能力等诸多因素。公共服务市场化在节省政府资金的同时,也对政府在谈判技巧、监管能力、评估水平等方面提出了更高的要求。政府在确定购买
 
  公共服务项目的过程中,必须对上述多重因素进行权衡,科学规划、分步实施。除此之外,政府还需要根据社会发展的需要、政府财政支付能力以及政府自身的管理能力等因素,确定购买服务的优先级。能够纳入公共服务购买范围的项目需要满足以下条件:一是具备市场竞争条件,有多个有资质的主体参与竞争;二是项目市场化不会对公共利益造成损害,公众乐意接受;三是拟购买的公共服务项目能够进行量化评估;四是政府具备购买服务的预算资金;五是政府具有足够的能力做好指导、监管和评估工作。
 
  第二,确立评估标准,强化过程管理。追求利润最大化是市场主体最基本的动机,如果不加以必要的约束,很可能在公共领域中形成新的垄断力量,侵害消费者权益,造成公共服务低效率和低质量的新问题。因此,政府作为公共服务的责任主体,必须通过项目评估,强化过程管理。一般来说,项目评估包括事前评估、事中评估和事后评估三类。从过程管理来看,事前评估主要涉及服务供应方资质和能力的评定,避免服务协议签订、履行等过程中的风险,同时建立应急工作机制,对服务过程中因各种因素造成无法提供服务等情况做好应急预案。服务供应商能力的优劣决定公共服务的质量,除了需要具备相关的专业资质要求之外,服务供应商还必须具有独立承担法律责任的能力,具备提供公共服务所必需的设备和专业技术能力,以及规范的内部管理和良好的社会信誉。事中评估主要是对服务过程进行跟踪管理,及时发现、解决问题,确保服务质量。事后评估主要涉及服务的计量标准、服务成果的评价标准等,所有的评估指标必须能够量化,这样才能有利于根据评估结果规范资金支付。
 
  (二)公共服务合同制管理的难点。
 
  从实践来看,公共服务合同制管理存在的困难主要集中在以下三个方面:一是合同草拟的技术性问题。这主要表现为:草拟合同时不可能事先考虑到所有未来的情况并将其纳入合同,签订合同不能预见到某些偶然性,甚至有些是不可预见的,有许多东西不能写入合同,因此,合同是不完全的。二是合同监督的高额交易成本。受利润最大化的利益驱使,承包商总是千方百计寻找合同的漏洞,以降低成本。更为关键的是,公共服务市场化以后,承包商控制了政府部门监督所必需的信息,政府面临着严重的“信息不对称”,从而导致高额的监督成本。三是合同签订阶段的政治腐败问题。合同签订不仅仅是一个技术处理过程,同时还是一个政治过程。承包商与行政官员的非良性互动可以产生腐败。
 
  为了解决公共服务合同制管理中出现的这些问题,第一,需要不断改进合同起草、合同签订的技术,严格遵循竞争招标的程序,引人相关高级技术专家,保证合同出租的科学性,降低交易费用。对于哪些公共服务可以承包出去,要经过详细研究。对涉及定价问题的公共服务,要组织专家进行周密评估;第二,加强监督。为了加强对公共服务市场化的有效管理,政府应设立相应的支持和控制组织。例如,可借鉴英国的直接劳动服务委员会、契约监督小组委员会等组织,以监督合同管理,防止政府官员与承包商的非良性互动。
 
  二、完善公共服务合同制管理的对策建议
 
  (一)将公共服务合同制管理纳入行政管理总体改革框架。
 
  当前,我国公共服务供给的总体水平偏低,落后于居民日益增长的需求,公共服务是当前政府履行职能的薄弱环节,如何有效地改善公共服务已经成为当前公共行政改革的首要问题。长期以来,我国公共服务主要是通过政府直接提供来实现的。政府对公共服务的生产和供给的过度垄断,不仅在很大程度上导致了机构人员膨胀、权力寻租与腐败、服务成本高、公众满意度低等问题,而且使政府职能“越位”与“缺位”问题长期难以解决,政事分开进展缓慢,公共服务供给不足与财政资金的低效率和浪费并存。
 
  在社会主义市场经济条件下,由政府垄断公共服务的生产和供应显然已经不能满足日益增长的公共服务需求。公共服务合同制管理正是一种将政府权威制度与市场交换制度功能优势互补的复合制度安排,因而这是一种有效的政府职能履行方式。为此必须将公共服务合同制管理纳入行政改革的总体框架,统筹设计,实现公共服务决策与执行分开,充分发挥市场的作用和消费者的选择权,推进公共服务的供给主体多元并存、竞争发展。
 
  (二)建立决策、执行、监督相互分离、相互制约的管理体制。
 
  公共服务合同制管理的根本问题在于政府角色的转换,建立决策、执行、监督相互分离、相互制约的管理体制。在公共服务的合同制管理中,政府转移出去的只是对公共服务项目的直接生产,在市场化供给的条件下,政府仍将是公共服务的规划者、决策者和监督者,要确保公共服务的质量和效益,强化政府在公共服务决策、规划、投入和监管等方面的重要责任。
 
  合同制管理体现了政府“掌舵”市场“划桨”,决策与执行分开的公共服务供给机制,其目的在于有效发挥市场和社会力量提供公共服务的能动作用。政府的“掌舵”作用在于决策,必须以满足公众需求为根本,遵循公正、公开和透明的原则,坚持选择权、定价权与执行权的分离,把公共服务的执行权彻底交给供应商。
 
  加强对供应商的有效监管已经成为绝大多数政府部门的共识。公共服务项目市场化以后,政府必须遵守合同的约定,强化绩效评估,在合同框架内对供应商进行监督,不得干预供应商的自主生产。如果政府的监管职能出现缺位,在营利动机驱使下的私营部门提供的公共服务和产品的质量势必大打折扣,最终损害的是公众的利益,这是有悖于公共服务市场化的初衷的。因此,政府必须要认真分析可能影响公共服务质量的若干因素,对其中的关键环节和重要因素实施监控,同时注意收集公众对公共服务质量的评价信息,建立并完善相应的公共服务质量评估指标体系。同时,要在制度层面强化对政府相关人员的监督和制约,降低和消除廉政风险,畅通投诉渠道,充分发挥舆论监督和群众监督的积极作用。

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