我国与发达国家在发展电子政务的软、硬件条件上存在差距,改革开放二十几年来,虽然社会、经济有了突飞猛进的发展,但仍处于社会主义初级阶段,人均GDP并不高,信息化基础设施以及国民在对信息化技能的掌握、应用和普及上,还有许多不适应的地方。外国的经验要认真学习、研究、借鉴,这样做可使我们少走弯路,但千万不可生搬硬套采取拿来主义,因为国情不同,信息化也不是只用钱就能买到的,正像世上每一个物种都在用它自己的方式生存着,其方式没有最好的,只有最合适的。面对国情要因地制宜,那到底如何建设具有中国特色的电子政务呢?笔者认为应从以下几个方面抓起。

  选好承办主体 理顺管理体制

  当前国内政务信息化的“业主”可用“三分天下”的局面来形容:一是各级政府部门的办公厅(室);二是计委系统的信息中心;三是信息化产业厅(局)。由于这三者的纵向领导体系并不相同,工作开展起来很不顺。众所周知,电子政务的核心是政务,实施电子政务不能简单地照搬现有业务及办公、办事程序,而必须对传统的工作模式和手段进行革新,结合机构改革,以转变职能、政务公开、提高工作效率和质量为目的,通过电子政务的开展,精简优化工作岗位及工作流程,使之标准化、规范化。因此显而易见,组织和应用的主体应以政府办公厅(室)为好,因为其具有信息组织、机构协调、承上启下得天独厚的优势,而后两者虽有资金、技术的优势,但在分工上没有向同级政府的各职能部门索要政务信息的职能,无法实现对政府决策层的服务和对社会、经济信息数据的汇总、加工,因而极大地限制了系统功能的发挥。理智的做法是电子政务的主体性工作向政府办公厅(室)转移,另外二者一个从宏观上、政策上给予关注和倾斜,一个从技术上和平台上给予支持,形成合力共建的格局,同时随着这项事业的推进,应给主体部门和主抓者授予更高的权限,如发达国家设立首席信息发布官的做法就值得借鉴。

  加速三类人才培育

  人才应该包括三个层面:决策层、业务主管层以及应用层。首先是决策层,电子政务不是现有政务活动及工作流程的简单翻版,而是利用、依托现代信息技术,按照社会主义市场经济的需求和WTO的要求,对政府工作方式和运作模式进行的创新和再造,是一场变革,试想没有决策层的身体力行谈何容易。而对此层面人员的培育,主要是知识的更新、观念的转化、决策能力的提升。

  其次是业务主管层,这是一个很重要、很实在、可承上启下的枢纽,这个层面的人才具有一个明显的特点,即复合型人才,一方面他们是行政管理的“行家”,另一方面又是信息技术的“里手”,不仅熟悉机关的运作,又熟知IT界的路数。有人讲他们是“翻译”,既精通机关的专业术语,又明了软、硬件提供、开发商们的行话,他可以把业主繁杂的需求拓扑化,供开发人员编程之用,又可把专业的技术实施方案读的一清二楚,判断出是否可行。当前,最缺的就是这类人才,他们从学校中选不来,从机关中也不能马上找出来,需要在政务信息化建设的实践中,有意识地发掘培养和大胆启用。

  最后是应用层,这里所指的是两部分人才的培育,一是国家机关工作人员特别是行政主体(政府公务员)的信息化意识和具体实用技能的培训;二是行政受体(企业和公民)的信息化素质的提高。

  注意建设中的立体观

  众所周知,一个好的规划就是成功的一半。信息化建设涉及面广、投入大,目前大家对做好规划的认识还是到位的,关键是统筹,就是要考虑周全,要清楚国家、地方、部门,即纵、横两项的总体要求、标准,要追踪国际、国内的发展趋势,但需要注意的是建设中的“立体观”:很多部门的信息化建设包括电子政务在内,往往延续并依照——需求调研、制定规划、硬件选购、软件开发、应用培训、调试运行、文档数字化等顺序按部就班地串行,但实践证明,有些步骤是可以并行或先行的,如文档数字化和素质技能培训可以先行,应用软件可在硬件未到位前,请开发单位在模拟环境下先期开发。这样交叉安排立体作业可大大缩短工期和提前烘托信息化氛围,收到事半功倍的效果。

  正确理解业主地位

  电子政务直白的表述是,将依法可公开的政务信息、政务活动、审批、申办事项,依托电子化平台,快捷的实现。粗看,电子、政务互为依存缺一不可,有人将其形象地比喻为“手推车”的两个轮子,但深入分析并不尽然,两者的关系是有主、从之别的,正确的理解应视为“脚踏车”的两个轮子,虽然也是缺一不可,但“电子”是前轮,处于从动地位,“政务”是后轮,占据主动之势。正像业界近年来形成的共识,电子政务关键是政务,电子政务建设中的脚踏车哲理提示我们,搞好电子政务,各级政府部门要正确认识和理解自己的“业主”地位,要主动担起这历史的重任。

  目前,尽管国内这两个轮子冷热不均,有点“剃头挑子一头热”,表现在IT界推出一系列的主张、创意、方案,大小“套餐”一应俱全,沸沸扬扬好不壮观,而应用主体——政府部门却“冷静”地观望,按兵不动。其实业主也有自身的难处,因为电子政务是实现政府职能转变的重大创新,试想如此大的变革,在缺少总体规划、法规依据、技术标准、建设资金,特别是与其配套的职能转变等诸多因素之下,他们的理智是可以理解的,但观望不可太久,而应主动学习、吸纳“套餐”的营养,结合国情、省情、市情,积极、科学地研制出台各级电子政务实施方案,尽早启动这项利国利民的工程。[page]

  由简到繁 突出应用

  搞信息化建设切忌好高骛远,眼高手低,这样会长期不见实效,使建设者心急、合作者心焦、应用者心灰、投资者心颤、领导者心疑。成功的做法应该是由简到繁,先从基础性工序做起,从领导和机关急需的做起,从本职工作的替代、变革做起,从有利于转变观念的工序做起,从事务管理起步,进而涉足公文管理,再逐步向辅助决策迈进,先静态后动态,先重点突破再全面普及。一句话,要捕捉需求、贴近应用、不搞花架子、注重绩效。

  厚积薄发 苦练内功

  电子政务与公众的联系平台是政务网站,但其底蕴来自内部办公自动化及局域网运行的水平,即机关办公自动化、网络化的程度。其中,包括机构改革职能转变的成果,公务员信息意识及素质的提高,数据的存储、积累、开发、利用,硬软技术、网络平台的创建及信息化管理水平。所以只有内功硬,才会外表美,具体工作中不可本末倒置。

  两办下发的17号文件规定了我国电子政务建设的框架体系,电子政务是由政务内网、政务外网和政务门户网站组成。一提电子政务,许多人都把眼睛盯在门户网站的建设上,以实现什么功能为目标,这样做无可厚非,但应看到内网、外网、门户网之间是密不可分的,门户网是舞台,要知道台上一分钟,台下十年功,功夫在内网,换句话说,政务部门机关的OA建设、业务协调能力、职能转变和工作作风改革的水平,决定舞台上表演的成败。所以要想搞好电子政务,必须狠下气力练好内功。

  共享不等于统享

  电子政务的两大支柱是硬软平台和动态数据,由于因特网技术的发展与普及,平台已不成问题,而数据的整合与共享在我国问题很严重。原因是大量资源未数字化,而大量数字化的信息未标准化,加之行政上传统的部门所有的管理模式形成了“孤岛”现象,极不利于开发和利用,怎么办呢?首先要跳出一个误区——共享不可绝对化,共享不等于“统享”,要有个度,信息成为一种资源是有条件的,而不是绝对的。条件就是,这些信息要对我们现实提出的目标有贡献。认识这一点非常重要,信息的价值是以特定的应用目标为中心的,信息资源有效使用的基本点就是要挑选出有效的内容,抛弃那些与目标无关的内容,也就是说,要筛选剔除那些与主题无关的,不重要的内容。对于数据共享来讲,实际上最有效的应用数据量其实很小,以统计学为例,在统计数据处理中,90%以上的报表实际上是来自不到10%的原始数据,而规模极为庞大的其他原始数据,实际上出不了多少报表,数据的应用价值经常与数据的量成反比。把握好这个度,就减少了工作量、协调量和成本;另外要用法制和行政手段打破部门所有制度,最后借助技术手段将异构数据库和非标数据实现整合。

  精心策划 建好门户

  电子政务需要有一个电子化平台,这就是建立在因特网基础上的各级政府部门的网站。中、外政府网站的建设经验证明,一个政务网站开办的好与坏的决定因素有三点:一是平台建设;二是信息维护;三是互动办公。三个支点缺一不可、相得益彰,三个支点是政府网站的根,根深才能叶茂,网站的改进也应从根部建设上做起。其一,适度投入打造平台。一个称职的网站,必须具备一个与主办机关的地位、职能相匹配的硬、软网络平台,才利于应对供、求双方的需要。这个物理平台一定要有建设资金、运行经费、技术维护的保障,但各项投入要科学适度,因为投入不足会使平台窄小,形同小马拉大车,不堪负重,信息吞吐不畅,天长日久会造成用户流失,事倍功半;超前投入又好似大马拉小车,浪费财力,国情不容:其二,注重信息质量。大凡公众、企业上政府网站浏览,其目的十分明确,主要的一项任务是索取有价值的政务信息。他们对寻访的信息有一个突出的要求,就是必须具有真实、权威、实时性,一句话,要求信息的“鲜与活”。同时各类评测的权重也向其倾斜,不言而喻,一个政府网站的生命就在于此。其三,互动办公。这是政务电子化的真正体现,当前,这个问题比较突出,也有点“剃头挑子一头热”,企业、公众希望能在网上实现咨询答疑、上下对话、申报审批、办事办公、纳税起照、参政议政,诸如此类大、小、繁、简不等的功能。政务网站的响应却不尽人意,其原因有两点:一是技术问题,网上互动对数据格式、异构数据库间的数据交换、数据库的安全、用户的身份认证等有很高的要求;二是政府部门的职能转变滞后。但不能就地等待,要创造条件贴近需求扎实工作逐项落实,不因善小而不为,要从简单的做起,在量变中促发其质的飞跃。[page]

  填平数字鸿沟

  电子政务使政务数字化并通过网上的互动来完成,但网站的建成并不代表所设功能的全部实现,因为主体——政务机关的工作人员和受体——公众(含企事业单位的工作人员)的信息化素质参差不齐,多数人信息意识差、技能低,而占公众70%的人群不具备上网和硬件条件,形成了数字鸿沟,所以要发展电子政务必须设法填平。办法有两个,一是在人员培训上投入力量,推动普及应用,二是加快电子社区的建设,为广大公众提供廉价、便捷的上网平台。

  安全保密 设防适度

  当前我国电子政务有重安全、轻应用,重保密、轻公开的倾向与误区,电子政务涉及国家政治、经济、国防安全等多方面的重要信息和一些社会敏感信息,同时当个人要求政府提供服务的时候,必须提供各种个人信息,但反过来政府也必须保护个人隐私,由于黑客、病毒以及出于多种原因的危害及隐患,时时在威胁着网络和信息的安全,所以提倡电子政务建设与安全保密建设同步进行,要有超前意识,在规划时充分考虑进去,但如果把安全保密提升到不适当的地步,必然对电子政务的应用造成人为的障碍,致使其使用价值打折扣,所以要适度并服务于应用。

  创建法律环境

  电子政务是一个虚拟的政府行为,这就要求其必须具有可靠性、可行性、可控性、可用性,即数字化政府的形成内容(数据)具备一定的法律地位和权威性。就目前应用而言,应积极在以下领域创立相关法规:一是政务信息公开类;二是信息服务与信用体制类;三是电子签章与认证服务类;四是信息安全与保密类;五是部门和地方信息化建设类。

  事前咨询 事中监理 事后验收

  在规划设计时要求既考虑到微观,又要想到宏观;既要落实到自身业务的流程办理,又要考虑到软、硬件平台的技术现状与发展前景。这一切需要广泛的知识面和一定的实践经验,就现状而言,这不是机关工作人员自身能完成的,所以必须借助于外脑,也就是国外提倡的咨询,国内常用的专家论证。但值得一提的是专家论证并不负有行政责任和法律责任,也就是说对工程的成败不承担实质性的风险,这就需要具体主办部门和承办人员注意,在论证时要以科学的态度慎选聘专家,首先要有权威性、学科的广泛性;其次,要在专家组中拥有一定比例的实干家;再次不要以我们的好恶论英雄,对与自己理念、意见相悖的要认真对待,客观分析,辩证取舍。

  电子政务实现的手段是电子,涉及到计算机技术、通信技术、网络技术,而这些技术又是以前所未有的速度更新发展着,就以硬件设备为例,用国际上公认的摩尔定律——每十八个月就更新一代,而价格下降一半,类似技术问题的判断与解决又不是我们机关人员的长项,所以在电子政务的建设全过程中,要借助于专业队伍的力量和智慧进行把关,这就是近年来用户呼吁的业界新军——信息工程的监理组织,我认为电子政务建设中的监理机制是保证质量的关键措施之一,要积极提倡。

  电子政务工程工期一般较长,而且由于是一个社会工程,其中的变数多,所以事后验收很重要,其中包括施工与设计的吻合度;技术文档的齐全度;资金使用的合理度等等。

  建章立制 注重管理

  目前国内还存在着一些重建设轻管理的倾向,其危害很大,工程管不好如同“狗熊掰棒子”干一个丢一个。而管理好的前提是建章立制,即管理有法可依、有章可循,特别要强调有法必依、有章必循,这其中的关键是人,凡参与承办电子政务的部门和主管人员,都要伴随工程的建设,抓好相应的制度建设和监管机制,使投入见效、增值。

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