2016年1月11日,中央全面深化改革领导小组第二十次会议审议通过了《关于全面推进政务公开工作的意见》(以下简称《政务公开意见》)。会议指出,政务公开是建设法治政府的一项重要制度。要以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程,权力运行到哪里,公开和监督就延伸到哪里。那么,什么是政务公开?中国在现时的政治生态和经济发展环境下,全面推进政务公开有何重要意义?

北京大学法学院教授 姜明安

  政务公开在两个维度上大于政府信息公开

  现行法律、法规和规范性文件均没有对“政务公开”的内涵外延做出明确界定,那我们怎么对这个问题展开研究呢?这里试着以本人对“政务公开”的理解,并通过与《政府信息公开条例》中确定的“政府信息”涵义进行比较,来对“政务公开”这一概念进行阐释。

  首先,“政务公开”的“政务”是指整个国家公权力的运作,包括决策、立法、执行、监督的整个过程。在中国,政务的主体不仅包括国家机关,还包括作为执政党的中国共产党。而“政府信息”仅指作为国家公权力一部分的行政权运作的信息和行政权运作获取的信息,其主体只是行政机关,不包括立法机关,更不包括作为执政党的中国共产党。

  其次,“政务公开”的“政务”包括公权力运作的动态活动和静态信息,而“政府信息”仅指行政权运作的静态信息和行政权运作过程中获取的静态信息。

  再次,“政务公开”的“政务”虽然包括政务信息,但一般只包括公权力运作的信息,而“政府信息”既包括行政权运作的信息,也包括行政权运作过程中获取的信息,即行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的公民、法人和其他组织的信息。

  所以,“政务”与“政务公开”在两个维度上大于“政府信息”与“政府信息公开”:一是公开的主体,前者是整个公权力,后者只是公权力的一部分——行政权;二是公开的内容,前者包括公开动态的活动和公开静态的信息,后者只包括静态的信息。但是,二者也存在一定的交叉关系:前者的政务信息仅指公权力运作的信息,后者的政府信息还包括行政权运作过程中获取的公民、法人和其他组织的信息。

  当然,这次深改组通过的《政务公开意见》是由国务院办公厅制定的。国务院发布的文件自然规范的只是行政机关的政务公开,而非整个国家公权力和执政党的政务公开。因此,它只是在内容的维度上而不是在主体的维度上大于乃至包容“政府信息公开”。

  政务公开有比政府信息公开更广泛更多层面的意义

  政务公开的主体、内容的范围均大于政府信息公开(尽管政府信息公开的某些内容也有不属政务公开的信息范畴的),如政务活动的动态公开,故政务公开有比政府信息公开更广泛更多层面的意义。因此,我们有必要在政府信息公开的意义之外进一步探讨政务公开的意义。我认为,这种意义主要表现在三个方面:

  其一,政务公开是实现现代参与民主和协商民主的必需。对于传统的议会民主或“传送带”民主模式而言,人民选举产生政府,其目的是让其传送和执行“民意”。对于政府是否传送和执行“民意”,人民必须享有知情权。为此,政府信息必须公开,必须建立政府信息公开制度。

  对于现代民主——参与民主和协商民主来说,政府信息公开同样是必须的。但这还不够,还必须有动态的、事前、事中的政务公开,如决策过程公开、立法过程公开、执法行为公开等。没有政务公开,社会公众不可能有效参与决策、立法和执法,不可能有效地与政府就决策、立法、执法的有关事项展开协商、讨论、辩论,政府也就不可能广泛地了解和听取社会公众的意见、建议和主张,更不可能将社会公众的意见、建议、主张反映和体现在决策、立法和执法之中。因此,没有动态的、事前、事中全过程的政务公开,参与民主和协商民主根本无法运作,从而也就不可能有参与民主和协商民主。

  其二,政务公开是实现国家治理现代化的必需。现代国家治理不同于传统的国家管理,它必须依赖政务公开才能运作。首先,现代国家治理的主体是多元的,它既包括作为传统国家管理主体的政府,也包括作为传统国家管理相对人的公民、法人和其他组织,特别是包括社会团体、行业协会、基层自治组织以及近年来不断发展的NGO、NPO等。这些新型治理主体参与国家治理,显然不仅需要政府信息公开,而且需要整个政务活动的公开;其次,现代国家治理的目标是人民的权利、自由和幸福,要让人民有主人感,有获得感。而人民的这种主人感、获得感只能在政务公开的政治生态环境中形成、深化;再次,现代国家治理的手段、方式是合作、协商、柔性的,不同于传统国家管理手段的单方性与强制性。现代国家治理越来越多地运用行政指导、行政合同、协议,以及软法工具。这些治理手段、方式的运用在很大程度上依赖政务公开,或以政务公开为前提,或以政务公开为保障。

  其三,政务公开是依法治国、建设法治国家的必需。依法治国,建设法治国家不是为依法治国而依法治国,依法治国是党和国家为了实现下述基本目标而推进的宏伟工程:国民的人权获得较有效的保障和尊重;国家公权力,特别是行政权得到较有效的监督和制约;腐败得到较有效的遏制和消减;社会公平正义得到较有效的维护和彰显等。这些基本目标的实现哪一项都离不开政务公开,都必须依赖政务公开。

  就尊重和保障人权而言,只有政务的决策和执行公开,国民才可能了解政府和政府官员对人权的态度和政府行为对人权的影响,才可能监督政府和政府官员,促其纠正对人权的侵犯和加强对人权的保护。就对公权力的监督、制约而言,政务公开本身就是关住公权力的制度笼子。有了政务公开,政府和政府官员就不可能恣意乱作为、不作为。就反腐败而言,阳光、透明是防腐剂,政府信息公开对于防腐、反腐发挥了重大作用,政务公开的作用则更全方位,更具立体性。因为政务公开是事前、事中、事后的动态公开,政府和政府官员即使想腐也不能腐、不敢腐;就社会公平正义的维护和彰显而言,政务公开不仅是防止公权力偏私、公权力寻租、公权力为少数人利益服务、为特权阶层利益服务,以保障社会公平正义的条件、屏障,而且是让社会公平正义以一种全体人民看得见的形态呈现出来,以提高政府的公信力,增强人民对依法治国,建设法治国家的信心。

  (作者为北京大学法学院教授)

责任编辑:秦鹏