加快数据要素市场培育 助力建立统一大市场

　　党的二十大报告提出，要构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。数据作为数字经济的关键生产要素，正以前所未有的指数级速度增长并积累，成为党的重要执政资源、国家的战略性资产和关键性生产要素。

　　对于争创“全球一流数字经济名城”的南京来说，加快培育形成“政府间”数据共享、“政企间”数据开放、“企政间”数据汇集和“企企间”数据融通的数据要素市场，有助于强化数据资源在数字经济发展中的效率倍增作用，是深化要素市场化改革的应有之义，也是深刻理解把握党的二十大精神、更加自觉地统一思想、统一意志、统一行动的生动实践。

　　南京探索：

　　数据要素市场化配置改革管理规范初步建立，共享机制逐步深化

　　南京数据要素市场化配置改革管理规范初步建立，共享机制逐步深化。

　　管理规范初步建立。为了推进政务数据整合、共享、开放和创新应用，保障数据安全，提升政府治理能力和公共服务水平，2019年出台《南京市政务数据管理暂行办法》，对于规划建设、目录管理、整合共享、开放应用、安全保障等内容进行了初步规范。2022年出台《关于印发<南京市城市运行“一网统管”工作三年行动计划>的通知》（宁委办厅字〔2022〕5号），进一步加快了实现一网整合数据、一屏能观全局、一体应急联动、一线解决问题愿景的步伐。为了保障数据安全，当前正在研究编制《南京市政务数据安全规定》，对重要政务数据和个人敏感信息进行保护的零信任平台已建设完成。

　　共享机制逐步深化。2021年3月以来，南京积极配合省市政务数据级联工作，与省大数据中心积极对接省市两级数据分布、技术规范、系统保障等内容。目前，我市已将市本级2936个政务数据目录同步至省共享交换平台，挂接数据资源868个。此外，省级大数据中心也在逐步建立省市两级数据目录回流共享机制，现省级部门和省内各地市已有近2万条数据目录同步至南京共享交换平台。

　　目前，南京数据的要素化和价值化进程依然处于起步阶段，还面临着一些亟待解决的问题。

　　数据采集规范化水平不高。虽然南京已经出台了《南京市政务数据管理暂行办法》和《南京市政务数据归集、共享、开放实施细则》，对数据采集、应用、分享范围等进行了规定，但实际执行过程中数据采集质量仍无法保证，在公共数据共享交换平台的很多原始数据并不能完全通过规范性、完整性、准确性、一致性、时效性和可访问性的质量考核，数据进一步开发利用有难度。

　　数据开放起步晚推进缓。数据开放应用是推进数据要素市场化配置改革的关键。在数据开放领域，上海、杭州、深圳等城市数据开放平台已持续运行较长时间，众多市场主体利用开放数据开发各类应用场景，数据的开放应用效果较好。例如杭州市数据开放平台目前设立3772个开放数据集、3821个数据API接口，开放数据总量超过20亿条，累计用户访问量超过200万次。相比而言，南京政务数据开放平台建设刚刚起步，数据“闲置”现象较为严重。

　　数据交易探索尚未开展。目前北京、上海、天津等地已设立大数据交易中心，深圳、天津、贵州等地在数据立法、确权、交易等方面的探索已取得较大进展。今年2月1日起施行的《江苏省公共数据管理办法》明确规定，县级以上地方人民政府应当培育规范的公共数据资源交易平台和市场主体，推动构建公共数据市场运营体系。虽然我市已经成立了大数据集团，负责全市数据资源的开发和运营，但在数据交易的探索方面还处于空白，亟待推进。

　　他山之石：

　　数据要素市场化配置改革立足三个重点

　　在探索数据要素市场化方面，深圳、广州、杭州等城市已进行了积极探索，取得了一定效果。虽然各地推进数据要素市场化的模式不同，但都将以下三个方面工作作为重点。

　　构建数据规范，保障数据采集质量。各城市在数据标准、共享管理规范方面均出台了相关文件，例如贵州的《政府数据核心元数据》、浙江的《法人库数据规范》《公共数据共享细则》等；另外，引入各类先进的技术手段，优化数据采集方式。例如苏州吴江构建了“智慧大脑”空间感知体系，开展基于数字编码和地理位置监控的网格化信息采集，形成了覆盖人、地、事、物、组织等数据的信息资源池，为打造现代网格化精准社会治理模式打好数据基础。

　　推进融合协同，挖掘数据资产价值。各城市在构建数据要素市场的过程中，都致力于推进数据融合、业务协同，最大限度挖掘数据资产的经济价值和社会价值。例如杭州基于“城市大脑”构建了多级互联的政务数据共享交换体系，几乎涵盖了所有政府部门。全市共建设168个数字驾驶舱，基于海量数据的挖掘和应用，为城市管理者们提供了数据化、在线化、智能化的城市管理服务平台，初步实现了“一部手机治理一座城市”。

　　引导市场建设，打造数据应用场景。各城市不仅利用数据提升内部管理、服务和决策水平，并且致力于推进公共服务智能化，打造智慧政务应用场景，为不同群体提供更加精准、全面、公平的服务。例如杭州、广州等地主动推动政务数据市场化，加快政务数据开放，激励合作企业开发更加符合公众需求的数据产品，为公众提供需求匹配的精准服务。

　　对策建议：

　　加快数据要素市场培育，助力统一大市场建设

　　对南京来说，要进一步推进数据要素市场化改革，加快数据要素市场培育，助力统一大市场建设。

　　一是以机制为抓手，提升数据质量。数据高质量采集汇聚是构建大数据生态体系的基础和前提。南京数字经济发达，数据资源丰富，应尽快完善数据质量评估、校核、反馈、跟踪、监督机制，推动数据质量提升。统一不同部门、不同领域的标准数据资源，建立完善跨部门、跨行业的数据标准和管理体系。遵循“一数一源”原则，定期开展数据质量监督、检查，强化数据动态更新维护。以应用服务为导向，根据应用主体反馈，强化数据质量校核、整改，确保数据的真实性、准确性、完整性、时效性。

　　二是以场景为牵引，深化数据应用。数据深度融合应用是激发数据要素价值的关键支撑。着力发挥数据平台作用，以应用场景为牵引，拓展数据应用空间。广泛开展数据关联分析、深度挖掘、智能研判，实现动态监测、分析和预警，打造更加成熟的全市城市运行“一网统管”平台，形成“让数据说话、用数据决策、靠数据管理”的现代化数字治理机制。探索政务数据与互联网数据、行业数据的融合汇聚，推动数据要素融入实体经济，促进传统产业数字化转型，提升政务数据价值，助力全市经济发展。

　　三是以共建为手段，推进数据开放。数据开放是发挥数据资产乘数效应的重要途径。可由大数据集团牵头，搭建公共数据运营平台，综合考虑社会对数据资源的明确需求，持续提升数据开放的宽度、质量及时效性，搭建具有市场化规模的数据集群，推动数据资产产生经济效益和社会效益。联合重点企业开展人工智能算力中心建设，推进实现算力、数据与生态的共享。探索将政务数据开放的水平与质量作为各级政府治理和公共服务绩效考核的标准，推动社会各界加强对政务数据的开发应用，为市场主体提供增值服务。同时高度重视数据安全，细化完善数据安全管理措施，加强数据共享开放安全保障。

　　四是以安全为底线，探索数据交易。数据高效交易流通是实现数据要素市场化配置，发挥市场决定性作用的重点。探索健全数据产权制度，分离数据的“所有权”和“使用权”。确立数据分类分级管理制度，筛选各个行业领域的非敏感、低风险等级、权属相对明确的数据资源，以要素形式优先进入数据交易市场。建立公共数据交易市场，对数据交易形式、交易规则、定价标准、交易流程等进行统一规定。探索建立南京都市圈公共数据共享机制和公共数据支撑平台，成立南京都市圈数据交易市场，加快区域一体化节奏，加速统一大市场建设进程。将大数据技术、区块链技术等引入公共数据交易过程，形成动态的监管体系和监管信息链，实现数据可追溯。对监管过程中出现的突出问题，开展专项治理，提高数据交易市场透明度和监管效能。

　　（作者刘凡华为南京市宏观经济研究中心专家、综合经济研究所副所长，傅雪梅为南京市宏观经济研究中心综合经济研究所经济师）

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