研究丨优化地方大数据机构职能体系的几点建议

　　省级大数据局是新一轮地方机构改革的新生事物，是地方政府完善数据治理体系、提升数据治理能力的重要探索。为解决大数据局在地方机构职能体系中面临的障碍和瓶颈，不断优化大数据局的机构设置和职能配置，当前亟需重点处理好四对关系。

　　一、处理好政事关系，科学界定大数据行政管理职能的内涵和外延，加快推进政事分开

　　本轮机构改革后，省以下大数据局在机构性质上既有行政机构也有事业单位。按照深化党和国家机构改革根除"事业局"的具体要求，当前迫切需要科学界定大数据行政管理职能的内涵和外延，非此不足以论证将大数据局设置为行政机构的合法性。从行政法原理分析，大数据行政管理职能应当包括制定大数据领域的法律法规和规范性文件的行政立法权等抽象行政行为，以及行政命令、行政许可、行政确认、行政监督检查、行政处罚、行政强制、行政奖励、行政裁决等具体行政行为。概言之，涉及大数据管理的抽象行政行为和具体行政行为均应由行政机构作出。此外，根据实践经验总结，统筹协调跨区域、跨领域、跨部门的数据聚通用和基础性、保障性的大数据公共服务应被视为大数据行政管理职能。各地应当全面清理由大数据中心等事业单位承担的行政职能，根据机构改革精神因地制宜设立大数据局行政机构或将相关行政职能划归其他主管部门行使。已设置省以下大数据局的地方应当加快转变政府职能，落实简政放权、放管结合、优化服务等改革要求，按照"管办分离"的原则剥离行政机构的大数据运营维护职能，采取政府购买服务的方式由事业单位或企业具体承担大数据系统建设运营维护工作。充分发挥事业单位、互联网企业的专业技术和渠道服务优势，构建政企合作、多元主体共建共享共治的大数据治理生态体系。

　　二、处理好党政关系，理顺和优化地方网信办与大数据局的职责关系

　　加强和优化党对网信工作的集中统一领导，是健全党对重大工作的领导体制机制的重要举措。在中央层面，由于网络安全和信息化职能分散于多个国务院机构，中央网信办成立以来有效统筹协调网络安全和信息化重大事项，承担党中央决策议事协调机构、办事机构的职能。本轮机构改革设立省级大数据局的地方要重视理顺和优化地方网信办与大数据局的职责关系，减少重复决策、多头管理，促进党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调。

　　具体而言，一要明确党的议事协调机构、办事机构与政府职能部门职责的区别与联系。议事协调机构对相关领域重大工作发挥顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进作用，其办事机构的职能要紧紧围绕上述四个方面行使，做到既不越位也不缺位。政府职能部门是在党委、政府统一领导下，负责管理某一方面工作事务，并相对独立行使管理权的机构。因此，网信办应重点提升领导力，大数据局应重点提升执行力。综合考虑机构属性和省级大数据局在政府机构序列中的排序，统筹协调全省网络安全和信息化建设的职责应由省级网信办承担更为合适。大数据局承担配合网信办指导推进信息化建设和跨行业、跨部门信息数据互联互通的职责。二要把握好省以下不同层级党政机构的职责关系。省级党政机构承担全省顶层设计、统筹协调等职能，市县党政机构主要是落实中央和省级决策部署，越往基层越应当注重提升执行力。由于机构限额层层递减，许多市县党委机构中不单设网信办，而是将网信办设在宣传部门。根据基层事务特点和工作实际需要，一些市县将网信办承担的统筹推进信息化职责划转到大数据局也不失为可行之策。此外，根据十九大报告和深化党和国家机构改革精神，市县网信部门和大数据管理局可以探索合并设立或合署办公，整合优化党政机构力量和资源，发挥统筹信息化建设和大数据管理应用的综合效益。

　　三、处理好左右关系，明确大数据局与其他综合管理部门、行业管理部门的职责分工

　　本轮机构改革提出优化协同高效原则，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，改革机构设置与职能配置。根据管理服务对象可以将大数据管理涉及的"一类事情""一件事情"分为行业管理和政务管理两大类。对大数据局而言，要重点明确与工信部门的行业管理职责分工，明确与发改委、政府办公厅的政务管理职责分工。

　　已设置为省政府直属机构的大数据局，应逐步划转大数据地方立法起草、行业产业发展规划编制、大数据和信息化项目投资规模及方向建议、软件和信息服务业行业管理等职责，提升综合管理协调能力。设置为部门管理机构的大数据局，要在确保职能相对独立完整的前提下与主管部门建立科学高效的决策执行业务流程，完善宏观、中观和微观管理决策分工，既要更好地发挥主管部门的统筹协调能力，也要充分履行部门管理机构的专业职责使命。设置为挂牌机构的大数据局，要准确把握、完整履行挂牌机构的职责权限，在机构编制管理法规框架内履行机构职能。

　　随着大数据相关法律法规不断健全和完善，大数据局需要与其他职能部门建立流程顺畅的公务协作机制。由于机构改革多采取由易到难分步骤进行的渐进改革策略，一些地方大数据管理领域可能出现了行政审批、日常监督管理、执法和技术支持辅助职能分别由不同部门行使的现象。为避免出现信息孤岛和职责推诿等问题，迫切需要加强业务全流程的跨部门衔接协同。地方政府应当加快完善大数据管理公务协作制度和监督约束机制，建立跨部门协作配合的信息共享机制，实现行政审批、监管、执法和支持辅助机构之间的信息互通、资源共享、行动协同。

　　四、处理好统分关系，构建上下协同、政企合作、多元参与的共建共享数字政府体系

　　省级大数据局承担着加快推进数字政府建设的重要使命，首当其冲的任务就是确立"全省一盘棋"的理念，花大力气破解长期以来制约政府治理水平提升的信息资源碎片化、业务应用条块化、政务服务分割化等问题。在推进数字政府建设过程中要特别注意处理好"统分结合"关系，破解难题固然需要统一规划、统一标准、统一上云、统一应用，但也不能由政府一家包打天下，省大数据局不宜过度集权。构建科学合理、运行高效的地方大数据治理体系，要充分调动各级政府、不同职能部门和市场社会主体的积极性，处理好政府与市场关系，发挥各类主体优势打造共建共享共治格局。

　　优化省对部门和市县大数据工作的领导管理体制，由省级大数据局承担业务指导、绩效管理、督促检查等职能，构建省级大数据局与省直部门、市县之间的高效协同机制。建立集中统一的全省政务"一朵云""一张网""一平台"，统筹管理政务大数据资源。省直部门信息化运行建设项目原则上应进行集中建设管理，由政府直接投资建设转变为向符合条件的运营企业购买服务。信息化水平较高的市县要实现本地应用系统与省级平台的对接和数据共享，信息化欠发达地区由省级统一规划、建设基础设施和技术支撑平台，市县根据实际需要开展本地政务应用和服务。尤其要探索和完善政府购买大数据运营管理、应用开发、决策分析等服务的监管评价机制，确保网络和信息系统安全稳定。