摘要:提升数字政府治理能力有助于我国国家治理能力的强化。当前我国数字政府治理建设已经取得诸多成就,但其持续推进面临诸多问题,这些问题可归因于环境、观念及机制等层面。从发展趋向来看,随着我国数字政府治理进程的推进,面临的问题将不断得到解决。以下举措的实施有助于数字政府治理过程的推进:数字政府治理的流程整合与重塑,治理水平的提升;促进治理资源在空间上的均衡分配,培育公务员的“信息素养”;治理主体能力的强化,公民参与的增加。

  20世纪末至21世纪初,西方国家及我国开始推进数字政府治理进程。数字政府治理按低级到高级可以分为四个阶段:起步阶段、交互阶段、事务处理阶段和网络化阶段。目前,西方国家处于事务处理阶段或事务处理阶段向网络化阶段过渡的进程中,发展中国家大多处于交互阶段或交互阶段向事务处理阶段过渡的进程中,大部分不发达国家处于起步阶段。我国当前的数字政府治理总体处于交互阶段向事务处理阶段过渡的进程中--东部省份及中西部省份的经济发达地区处于交互阶段或事务处理阶段,中西部省份的经济欠发达地区则处于起步阶段或交互阶段。这是数字政府治理网络物质层面与组织任务层面共同发展的结果。数字政府治理发展阶段的高低与一国的治理能力强弱密切相关,为有效增强我国的国家治理能力,有必要对我国数字政府治理现状、困境及推进途径展开研究。

  一、我国数字政府治理网络建设现状

  (一)物质层面网络建设

  经过近十余年的努力,我国数字政府治理的物质网络系统已经基本构建完成。这一系统从政府与社会的角度可划分为政务内网和政务外网,从行政级别角度可划分为国家电子政务传输骨干网和地方电子政务传输网;从专业领域角度可划分为党委、人大、政府、政协、法院、检察院等系统的业务网络。

  1.政务内网和政务外网。政务内网也可称为专业领域数字政府治理网络,由党委、人大、政府、政协、法院、检察院的业务网络组成,其主要功能是:为各级政务部门的内部办公、管理、监督、决策及部门内部或之间的协调提供平台,并为副省级以上政务部门的特殊办公需要提供平台。新世纪以来,我国政务内网的构建步伐得到进一步加快,各层级的党委、人大、政府、政协、法院、检察院均在中央的领导下构建了较为完备的业务网络。政务外网的主要功能是:为各级政务部门展开社会管理、公众服务提供平台。我国电子政务外网目前已连接中央政务部门53个,连接31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团。随着我国数字政府治理网络建设的进一步展开,这一网络将覆盖更多的地方政务部门及各级政府,继续保持在我国数字政府治理发展中的主导地位。

  2.数字政府治理的传输网。这一传输网由国家传输网、地方传输网和专业领域业务网络(党委、人大、政府、政协、法院、检察院的业务网络)共同组成。这三大组成部分相互交织,呈现网状形态,并在一定程度上实现某些领域信息资源的较好整合。

  (二)组织任务层面网络建设

  党委、人大、政府、政协、法院、检察院均可通过政务内网和政务外网提供诸多公共服务,下文以地方政府公共服务网络建设的情况为例展示这一领域的现状。

  1.认识不断深化,构建进程稳步推进。

  近年来,北京、上海、浙江、江苏、山东和广东等一些发达省市持续加大构建公共服务网络方面的投入。这些省市以数字政府治理物质层面网络为依托,以及时、有效地为公众提供其所需的公共服务为目的,通过一系列措施加快构建公共服务网络的步伐。总体而言,这些省市在深化对构建公共服务网络的认识的基础上,依靠充足的人力、物力和财力,在构建公共服务网络方面领先于中西部经济欠发达省份。与此同时,云南、陕西、新疆等西部省份也加快了构建公共服务网络的步伐。与东部的经济发达省市相比,西部省份在构建公共服务网络的过程中面临地广人稀等现实困难,且没有充足的人力、物力和财力作为支撑,但具有一定的“后发优势”,可以借鉴东部省份构建公共服务网络的经验,避免其走过的弯路。此外,我国西部省份拥有大量的自然资源和旅游资源,可利用这些资源获取构建公共服务网络所需的资金。获得资金后,通过引进或自主培养的方式创造构建公共服务网络所需的人力资源和技术,以图在构建公共服务网络的进程中尽量缩小与东部经济发达省市的差距。

  2.数字政府治理的网络管理机制逐渐完善。

  总体而言,东部经济发达省市的网络管理机制比西部经济欠发达省份更为完备,但西部省份地方政府在此方面已有长足进展,如:成都市在数字政府治理过程中注重构建多方参与、多元共治的现代治理体系,公益部门和私营部门等治理主体参与这一治理体系之后,政府部门能够借助网络理政平台及时、准确地了解社情民意,及时有效回应社会关切,显著提升了数字政府治理水平。随着我国西部省份数字政府治理进程的快速推进,东西部省份数字政府治理的管理机制之间的差距会逐渐缩小,促使了我国此方面管理机制的日益完善。

  3.治理能力日益增强且成本逐渐下降。

  进入21世纪之后,随着我国数字政府治理进程的加快,政府的治理能力得到很大提升,治理成本也逐渐下降。以重庆市为例,2002年1月重庆市即宣布市政府办公过程中取消纸质公文,通过数字政府治理网络进行公文的上报和下发。此举领先于其他省级政府,大大削减了政府向公众供给公共服务所需的成本。

  二、我国推进数字政府治理进程面临的问题及其成因

  (一)我国推进数字政府治理进程面临的问题

  1.数字政府治理网络的整合难度较大。

  我国东中西部省份的经济发展水平差距较大,各省内部不同区域的经济发展水平差距也很大。中央政府统一部署数字政府治理的推进框架,但我国不同地区的经济发展差异较为明显,各地区政府能够调动的人力、物力、财力不均衡,导致投入到构建数字政府治理网络的资源量不均衡,数字政府治理网络的构建进度也不一。经济发达地区的数字政府治理水平明显高于欠发达地区的水平,导致国内存在明显的信息鸿沟。在对全国的数字政府治理网络进行整合之前,需在各省内部实现数字政府治理网络的整合,而后逐渐实现全国范围的整合。这一过程面临诸多困难,实现全国整合目标的时间将较为漫长。

  2.数字政府治理的理论基础有待强化。

  我国开始推进数字政府治理进程之后,学界迅速做出反应,众多学者对我国推进数字政府治理所具备的优势、面临的困难及应该采取的途径等方面展开研究,提出不同见解,展开一系列争论,但目前在一些方面尚未形成统一认识。学界所展现的“百家争鸣”状态,致使数字政府治理进程的推进在寻求理论支持时无所依从,难以判断何种见解是正确的、高效的,也致使各地政府在推进数字政府治理的过程中将各自认为正确、高效的理论作为依据,最终使数字政府治理呈现出“百花齐放”的局面。

  3.推进数字政府治理进程的举措不完善,民族软件企业能力较弱。

  自我国开始推进数字政府治理进程至今,数字政府治理已经有长足发展,但政府对这一进程的推进和监管力度尚显不足,由此催生一些阻滞数字政府治理推进进程的问题。同时,我国民族软件企业能力较弱,主要表现为:技术水平低,功能不完善,在使用过程中难以收到应有的效果;软件可持续性差;软件成熟度有待提高;软件易用性低;软件开放性较差。这些问题的存在使数字政府治理进程的推进较难获得有力支持。

  (二)我国推进数字政府治理进程面临问题的成因

  1.人口密度差异较大导致数字政府治理的难度差异明显。

  我国绝大部分人口居住于黑河至腾冲一线的东部和东南部,此线的西部和西北部人口密度极低,青海、西藏和新疆等省区甚至存在一些无人区。在这种情况下,借助数字政府治理进程的推进提升国家治理水平面临诸多困难,如:中东部省份人口密度极高,通过数字政府治理网络为如此之多的人口提供公共服务需要耗费大量的人力、物力、财力;西部省份人口密度较小,数字政府治理网络所供给的公共服务难以覆盖这些区域的所有公众,若强求覆盖率,则需要建设更多用于构建数字政府治理网络的基础设施。人口素质的差异也给数字政府治理进程的推进带来很多困难,如:经济落后区域的公众的受教育水平通常较低,文盲或半文盲很难享受到数字政府治理网络为公众提供的公共服务,致使这些区域的数字政府治理水平难以得到有效提升。

  2.一些地方政府领导者未能充分认识数字政府治理结构的演进。

  我国在推进数字政府治理进程之初,一些地方政府领导者认为,数字政府治理进程的推进所依靠的主体是党组织和政府,而非公益组织、私营部门和公众。这些领导者没有认识到与私营部门和公民相比,公益部门相对较早地成为数字政府治理主体。事实上,近年来私营部门和公民日益成为我国数字政府治理的重要主体,并发挥自身专长、提供资金补充,有效推进政民互动的展开,切实提高数字政府治理水平。地方政府部分领导者存在的一些错误理念,导致数字政府治理进程的推进难以获得足够的支持。

  3.数字政府治理进程的推进没有统一的规范可循及完备的管理体制。

  我国的数字政府治理进程已经不再处于起步阶段,但此方面应该遵循的具体统一的规范尚未制定,现有相关文件大多未能对细节做出规定。这一情况是导致各地的数字政府治理进程存在显著差异的成因之一。在规范缺失的情形下,数字政府治理的管理体制存在的某些问题阻滞了这一进程的推进。目前,在中央构建的较为笼统的管理体制下,地方政府拥有较大权限依据本地实际情况建构更为具体的管理体制。这导致经济发达地区因为能够调动充足的资源对这一进程加以支持,其管理体制也就能够依照中央政府的体制得到较好的构建。与此相反,经济欠发达地区因为难以调动充足的资源,而限制其管理体制的构建。

  4.数字政府治理的人才培养机制不成熟,中西部省份的数字政府治理人才匮乏。

  目前,数字政府治理的人才培养机制不成熟导致的一些问题已日益受到学界关注,但现实中的这些问题尚未得到有效解决,诸多地方政府在推进数字政府治理的过程中相关人才缺乏明显。某些西部地方政府由于缺乏数字政府治理人才,在治理过程中难以获得强有力的专职技术支持,加之一些政府担心泄露国家机密而不愿在数字政府治理过程中雇佣政府外技术人员,致使这些地方的治理进程难以快速推进。另一方面,虽然我国各级政府均构建了数字政府治理网络,但在日常的上传下达政务活动中依然主要采用纸质文件形式,完全通过数字政府治理网络进行公文采集、收发和汇总的政府部门极少。这一双重运作情况在很大程度上增加了财政开支,造成行政成本上升。这一现象的重要成因是公务员技能水平不能满足电子政务工作的要求,“特别是基层政府部门广大公务员的信息技能知识更是贫乏”。作为数字政府治理进程的具体推进者,这些公务员的信息化知识水平在一定程度上直接影响数字政府治理的水平。数字政府治理进程中,一些公务员的责任感和服务意识不强,未具备坚定的维护公众利益的信念,未能将维护公众的利益视为自身职责,未能在数字政府治理进程中将为公众服务视为首要目标。这些情况的存在阻滞了数字政府治理进程的推进。

  三、我国数字政府治理的演变趋向及推进途径

  (一)我国数字政府治理的演变趋向

  从宏观上看,随着我国数字政府治理进程的推进,所出现的问题将不断得到解决,问题的总量也随之减少。但值得注意的是:不同时期所遇问题的破解难度不一,决定了同一个数字政府治理主体在不同时期解决问题的效能存在差异;不同地方的数字政府治理进程存在差异,决定了同一类问题会在不同时间出现于不同地方;不同地方推进数字政府治理的能力存在差异,决定了不同地方的数字政府治理主体解决同一类问题的效能存在差异;不同地方的数字政府治理水平存在差异,决定了同一时期不同地方的数字政府治理主体所面临的问题存在差异。

  (二)我国数字政府治理进程的推进途径

  数字政府治理进程的推进对提升我国的国家治理能力至关重要。为了进一步提升我国的国家治理能力,需要加快数字政府治理进程。我国数字政府治理进程的推进途径主要有:

  1.数字政府治理的流程整合与重塑,治理水平的提升。

  整合与重塑的具体方式可根据各地实际情况具体配置,常见的方法有:通过培训公务员、咨询相关领域的专家等方式提高政府的数字政府治理能力;将供给同一种电子公共服务的部门划归同一个部门管理。整合与重塑的目标是一致的:将同一种电子公共服务划归同一类部门供给,尽量避免同一种电子公共服务由不同部门供给。此外,数字政府治理的过程离不开各种通讯设备运营商的支持[4]。“提供移动服务的运营商应该充分挖掘新业务、开发新技术,将现有的各类单一信息服务平台整合成综合的信息服务体系,用智能的管理方式代替简单的信息传输,为用户提供友好的业务接口、身份安全认证、合理的计费标准等各项服务。”在数字政府治理的复杂过程中,先进的管理理念、公众的理性参与和适度参与、第三方力量的加入等都在数字政府治理过程中发挥举足轻重的作用。

  在树立数字政府治理理念的基础上,应该致力于提升数字政府治理水平。这方面水平的提升可以分为纵向和横向两大方面。纵向水平的提升,是指数字政府治理主体从内部出发,通过培训及咨询专家等方式提高数字政府治理水平。如某市通过培训及咨询专家、或直接引进数字政府治理人才,增强相关数据的更新速度及透明度,有效地提升数字政府治理水平。横向水平的提升,是指数字政府治理主体从内外部同时着手,在内部增加数字政府治理举措的实施主体,在外部扩大数字政府治理网络的覆盖范围。如某县在提升数字政府治理纵向水平的同时,增设了供给电子公共服务的行政机构,并增加该领域服务机构的人员,扩大数字政府治理网络的覆盖范围及人群,有效地从横向提升数字政府治理水平。

  2.促进治理资源在空间上的均衡分配,培育公务员的“信息素养”。

  政府部门应该制定相关的法律法规,以法制手段保障对电子政务数字政府治理资源匮乏地区的投入力度,严厉惩戒阻挠或消极对待数字政府治理资源均等化的政府部门及公务员;健全财政转移支付制度,对财政转移支付的事由、范围、力度等做出明确规定,使其明晰化、规范化、法制化,用科学的方法计算财政转移支付额度,降低转移支付中因人为因素导致的盲目性和随意性;确定电子政务资源空间分配均衡化的标准。公务员的信息素养包括信息思维、信息技能和信息道德(伦理)等,他们不仅要具有数字政府治理理念,还要具有法治理念、责任理念、民主理念、公平理念、协作理念等。这些理念是否在行政系统内部得到树立,是数字政府治理网络能否提供良好的公共服务、供给质量如何的前提条件,直接关系到我国的国家治理能力强弱。

  一般可采用以下措施培育公务员的“信息素养”:其一,将与树立诸理念相关的培训纳入公务员的入职培训之中,通过这些培训促使公务员树立相关理念。其二,做与数字政府治理相关的决策时,应积极采纳数字政府治理领域专家、法学家、政治学家等的建议,虚心考虑和采纳他们的意见。对于决策过程中可能出现的不同意见,应采取“有则改之,无则加勉”的态度。行政领导人应以身作则,积极在行政组织内部倡导树立上述诸理念。其三,通过行政组织内部及外部监督来促进上述诸理念的树立,为公务员树立这些理念创造良好的内外部监控机制。其四,建立健全相关惩处机制。当公务员消极对待或妨碍这些理念的存续时,进行适当的惩戒,以法制措施保障这些理念的树立及存继,为培育公务员“信息素养”创造有利条件。

  3.治理主体能力的强化,公民参与的增加。

  在数字政府治理过程中,治理主体在思想意识、文化和技术等方面的素质提高是治理进程顺利推进的重要因素。在信息化时代,公民的素养和信息技术水平不断提升,数字政府治理主体的工作方式也应有较大改变,即要求治理主体必须具有较高的管理能力和信息技术等。因此,治理主体需要不定期地接受培训,尤其是信息技术方面的培训,以促进其能力的持续强化,稳步推进数字政府治理建设的进程。此外,治理主体必须掌握基本的治理知识并熟悉相关法律法规,在治理过程中严格遵守法律法规,倡导守法传统的形成;同时努力学习相关的管理知识,提高管理能力。公民参与的增多,也有助于数字政府治理进程的稳步推进。增加公民参与的具体举措如下:降低私利、宗派对公民的影响,使公民能够在数字政府治理的决策过程中采取正当举措维护公共利益;各地政府应该通过教育让公民意识到,拥有社会地位的表现不仅仅是拥有物质财富,不应该为了获取私利而在数字政府治理过程中表现出政治亢奋;应该严厉惩处在数字政府治理过程中肆意妄为的公务员及个人,保证数字政府治理过程中行政决策的公正性;在数字政府治理过程中,政府及社会组织应充分考虑各方需求,积极采取措施化解群众之间的矛盾,并加强对公务员的监管,防止各种不当行为。

  总之,提升数字政府治理能力对强化我国的国家治理能力十分重要。当前我国数字政府治理的建设已经取得诸多成就,但其持续推进依然面临诸多问题。对此,可以通过以下举措逐步解决:数字政府治理的流程整合与重塑,治理水平的提升;促进治理资源在空间上的均衡分配,培育公务员的“信息素养”;治理主体能力的强化,公民参与的增加。同时,值得注意的是:不同地区推进数字政府治理进程时存在诸多差异,各地需以这些举措为蓝本,因地制宜地采取有效举措推进治理进程。

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责任编辑:hongqiong