“互联网+政务服务”的目标是把政务服务以便捷的方式交付给公众, 让公众少跑腿, 让信息多跑路, 这与国际上电子政务服务的交付目标一致。文章分析了《联合国电子政务调查报告》中近年来在线服务排名靠前的国家在线服务模式, 并与当前我国的“互联网+政务服务”交付模式进行比较, 提出从挖掘关联信息、实现跨层级服务、关注公众需求等方面把公众为中心落到实处, 从而提升公众对“互联网+政务服务”的接受度和使用度。
1、“互联网+政务服务”与电子政务服务
从向公众提供服务的角度看, “互联网+政务服务”就是通过互联网这个便捷的技术和工具把政府提供的服务交付给个人或企业, 这与电子政务服务 (E-government Service) 的目标是一致的, 不同点体现在服务交付的方式、渠道、便捷性、易用性、透明性等方面。
1.1 电子政务服务
Layne和Lee在2001年从公共管理的角度提出电子政务的成长阶段模型, 指出了电子政务变迁的框架:第一阶段是信息目录;第二阶段是服务和表格的在线, 以及支持在线交易;第三阶段是政府信息系统的纵向集成, 即实现了跨层级的服务;第四阶段是横向集成, 即提供跨部门的服务, 公众面对的是一个整体的政府。成长阶段模型对电子政务的战略发展和实现指出了方向, 树立了标杆, 为公共管理对电子政务动态演化的指导提供了依据。这个成长阶段模型被用到联合国电子政务调查和欧盟的电子政务评价中, 成为电子政务服务或在线服务的评价标准。联合国电子政务调查报告中在线服务最初的五级评价标准是根据发展情况把前面阶段进行了细化, 把第一阶段的信息目录细化为起步阶段和增强阶段, 即基本的信息到政策、法律法规信息, 把第二阶段的服务分为电子邮件、电话等的交互服务和网上支付税金及各种申请的办理服务, 把第三阶段和第四阶段进行了合并。随着各国电子政务的发展, 在2008年的联合国电子政务调查报告中把第五级从网络状态 (Networked Presence) 改为连接的 (Connected) , 正式提出了横向连接、纵向连接、基础设施连接、政府和公众的连接、利益相关者之间的连接, 包括政府、企业、私有部门、学术机构、非政府组织和公民社会。在2010年把在线服务成熟度改为四级直到使用至今, 分为起步的信息服务、增强的信息服务、办理服务和连接服务。起步的信息服务中包含了原来的基本服务和政策法规信息;增强的信息服务内容变为单向和简单政府与公众之间的双向信息服务, 如表格下载等;把原来的交互服务与办理服务进行了合并, 即变为Layne和Lee成长模型中的第二阶段;不变的一直是最高阶段的连接服务, 即纵向与横向的服务集成, 实现跨层级、跨部门的服务, 最终根据公众的需求提供定制化的服务, 如下图所示。可见, 电子政务达到高级阶段就是跨越了部门和层级的障碍, 实现政府服务的无缝集成并交付。
电子政务成长阶段模型
1.2“互联网+政务服务”
我国提出的“互联网+政务服务”是政府职能转变的重要体现, 把政府提供的服务向互联网上扩展与延伸。当前各省建立的省级“互联网+政务服务”平台作为各省的统一的政务服务入口, 为公众和企业接受服务提供了极大的便利性。“互联网+政务服务”通过汇集政府资源, 建设统一开放的平台, 对政府服务进行整合重构, 进一步优化调整政府内部的组织架构, 不断地提升政府的管理水平。
“互联网+政务服务”作为一种新的公共管理和服务方式, 其核心内容是推动以公众为中心的政务服务模式, 应用互联网技术, 如何从用户的角度出发, 使“互联网+政务服务”被公众接纳和使用。不论是当前国内正在如火如荼进行的“互联网+政务服务”, 还是国际推行的电子政务服务, 只有被公众广泛接纳和使用, 才能体现其公共价值, 即“互联网+政务服务”的公众接纳性。公众接纳性体现在两个方面:一方面是对“互联网+政务服务”的初次接纳;另一方面是对“互联网+政务服务”的持续使用。在互联网政务服务的初始阶段, 让更多的公众从观念上接受并愿意采纳服务是关键要素, 公众能否接受并采纳取决于“互联网+政务服务”的方便与快捷;而当公众接受服务之后, 总是期望政府继续提供各种可以信赖的服务, 因此, 互联网政务服务的易用性、透明性、服务质量等特性是公众后续使用“互联网+政务服务”的关键因素。通过分析这些关键要素, 并与国际电子政务服务的模式进行比较, 找出差距, 对提升我国“互联网+政务服务”的公众接纳具有重要的意义。
2、国际电子政务服务整体情况
2.1 明确的战略目标
2.1.1 英国“默认数字化”战略
2013年10月, 英国颁布了政府数字化战略, 旨在提供世界一流、以公众为中心的公共服务, 提高管理效率, 推动经济发展。英国政府数字化战略的核心是将数字化作为政府提供公民服务的优先方式, 也就是默认选择。因此, 这一战略被称为“默认数字化” (Digital By Default) 战略, 其含义是:为选择使用数字化渠道的人提供条件, 为无法使用数字化渠道的人创造条件。该战略包含了16项行动计划, 并出台了详细的实施路线图和主要业绩指标, 以帮助政府部门公民服务向“默认数字化”转变。
Gov.uk网站是公众获得政府服务和信息的最佳场所, 把不同的主题服务展示给用户。以办理护照为例, 英国政府网站通过流程化的导引, 让用户找到自己所需要的服务。在开始之前, 把所有与护照相关的服务都显示出来, 可以在线申请英国护照。点击开始之后, 告诉用户服务需要三个步骤:填写申请表、支付与打印、签署邮寄表。正式开始之前告诉用户在线申请需要银行卡、打印机、以前的护照等, 并提示用户在拥有护照之前不要预定出国旅行。在申请的过程中, 告诉用户填写的进度。也可以在海外申请英国护照, 以从中国申请英国护照为例, 通过不同的选项与引导, 获得在中国申请英国护照的时间、费用、地点、表格下载等重要的信息与服务。Gov.uk上提供的信息与服务打破了部门、地域、层级的限制, 不管是信息的引导还是在线服务申请, 感觉到是和一个整体政府在打交道, 而不是所在地域的某一个部门, 而且也方便、快捷地找到了所需要的信息与服务。
2.1.2 新加坡“智慧国家2025计划”
新加坡的“智慧国家2025计划”已经开始, 该计划试图将新加坡打造成全球首个智慧国家, 建成覆盖全国的数据收集、连接和分析的基础设施与操作系统, 同时利用获取的各类数据预测公众需求, 为公众提供更好的服务。智慧国家理念的核心可以用三个C来概括:连接 (Connect) 、收集 (Collect) 和理解 (Comprehend) , 连接的目标是提供一个安全、高速、经济且具有扩展性的全国通讯基础设施, 收集则是指通过遍布全国的传感器网络获取更理想的实时数据, 并对重要的传感器数据进行匿名化保护、管理以及适当进行分享。理解的含义则是通过收集来的数据尤其是实时数据建立面向公众的有效共享机制, 通过对数据进行分析, 以更好地预测民众的需求, 提供更好的服务。
2.2 整体政府模式
2.2.1 统一入口的便捷化服务
各国普遍关注政务服务在线化和一站式, 193个联合国成员国中, 具有统一数字身份的国家接近100个, 实现一站式服务的国家超过80个。英国的gov.uk、美国的usa.gov、韩国的gov.kr、澳大利亚的australia.gov.au都是直接在国家的统一平台上提供政府服务, 新加坡的政府服务是在gov.sg网站提供电子服务的链接, 链接到ecitizen.gov.sg的服务网站上。公众通过这一个入口就可以快速准确地找到自己所需要的服务, 而且这些网上服务都试图给公众整体政府的感觉, 即使服务有跳转, 也会准确定位到接受服务的地方, 完全是无缝的方式接受服务, 服务体现在获取服务的相关信息和查询的过程。后台政府部门间紧密协作, 有效确保了前台公众访问网站时享受“一站式”、无缝的服务。
2.2.2 统一身份的定制化服务
澳大利亚、韩国、新加网政府网站提供统一身份认证的功能, 从而公众可以接受到政府提供的个性化定制服务。新加坡的政府服务主要体现在其Sing Pass账户上, 其中包含了很多个人隐私的信息, 对安全级别要求较高, 只要年满15周岁的公民便可拥有自己的“电子公民账户”, 随时通过网站获取服务。只有拥有Sing Pass账户才能享受政府的数字在线交易服务, 服务任务通常由多个部门协同完成, 同时根据账户信息, 会得到智能化的服务。新加坡的政府服务没有按主题进行分类, 仍旧是按部门进行整理的, 点击所需要的服务后会链接到部门网站上, 但各部门网站是标准化建设的, 会看到部门提供的电子服务, 可以进行下载和在线申请。在其电子政务服务网站上, 分为热门机构、热门服务和所有机构三个栏目, 标注了每个政府部门的在线服务的数量, 可以看到部门提供的电子服务。网站建立了电子公民服务中心, 围绕文化、教育、家庭、住房、交通与出游等一系列主题串联起多个服务事项, 形成一体化的服务“链条”。定制化的服务还体现在韩国的gov.kr网站上, 这与韩国的Government 3.0的理念是一致的, 政府通过公开、共享、交流与协同来主动发现提供服务。gov.kr网站融合了韩国政府的政府服务和政策信息, 为公众提供全天候24小时服务, 成为公众使用政府服务的统一入口。分为部门服务、生活信息和生命周期服务, 同时通过注册认证可以获得与自身的年龄/主题相关的福利信息与服务。
2.3 信息与服务紧密结合
从英国、美国、澳大利亚、韩国、新加坡的政府服务网站来看, 不仅侧重面向公众的服务, 更侧重服务查找过程中信息的提供, 从其网站的标语就可看到。如, 澳大利亚的“帮你找到政府信息和服务”, 英国的“便捷、清晰、高效地查找政府信息和服务的最佳场所”, 美国的“在线引导政府的信息与服务”, 新加坡“诚信、服务和卓越”, 韩国的“政府24小时”等。英国和澳大利亚网站体现了服务的引导过程, 如针对办理护照这项服务, 把第一次申请、更换护照、符合的条件、服务条款接受等信息纳入服务申请的过程, 在这过程中澳大利亚是网上填写申请表, 英国网站是根据实际情况提供样表和空白表格的下载或在线填写申请。
2.3.1 侧重服务的Centrelink
澳大利亚政府网和英国政府网站相似, 为公众提供按主题分类的政府信息与服务。澳洲独有的就业服务系统“中心连接署” (Centrelink) 为每一个澳洲居民免费提供就业服务。如果是澳洲居民的话, 任何疑问皆可向Centrelink服务部查询, 除了发放各种津贴之外, 还提供以下服务:社会工作者服务、财务讯息服务、家庭服务、移民服务、青年服务、无家可归者服务、残疾人士服务、退休人士服务等。例如按主题选择服务———老年人服务———获取有关养老金的信息, 达到退休年龄之前, 可以把其他收入转移到养老金中。可以转移的支付包括:助学金、照护金、残疾人补助金、找工津贴等。可以在线申请转移, 需要注册my Gov账号, 并绑定Centrelink账号。不会在线申请的, 可以打电话或到服务中心去。还可以就近找到服务中心, 包括医保服务中心、Centrelink服务中心、my Gov前台、访问点、代理等获取到申请表格。
从服务渠道来看, 可以申请在线服务, 也可以从就近的各种中心获取申请表格;从服务内容来看, 不是孤立的事项审批服务, 而是把养老金有关的各种情况都联系到一起, 包括退休年龄的信息、各种适合转移到养老金的信息、其他有关老年人的财务服务信息、其他社会团体的支持等;从服务网站来看, 很好地整合了原有部门的服务, 而不是重新建立一套, 选择的养老金服务直接在人力服务部的网站上, 也不需要选择所属州的网站, 有统一的my Gov身份认证, 并与Centrelink账号进行绑定, 实现了身份的统一。
2.3.2 USA.gov网站
USA.gov的主要功能是政府信息、服务的查询平台, 这些程序和服务按主题进行分类, 可以查找到USA.gov上提供权威的政府信息与服务的查询功能, 把有关的信息整合在一起, 如有关退休的信息与服务, 整合了如何节省退休金、确定目标进行退休储蓄、社会保障退休福利、养老金、公务员退休等信息, 并对信息进行分类。打破了单个办理事项的限制, 即使链接到部门网站上接受服务, 也是无缝集成, 用户注意不到部门的变化, 体现了整体政府的特征。
2.3.3 Gov.kr网站
Gov.kr网站融合了韩国政府的政府服务和政策信息, 部门服务也是按主题整理的, 分为信息和应用两类, 信息整合了主题相关的信息, 应用类可以在线申请和办理。所有其他政府部门提供服务的信息都可以在gov.kr上找到, 通过搜索功能把政府的服务按公众需求整合在一起。个人可以获得按生命周期提供的服务, 企业从企业集团入口获得的服务, 注册后按照年龄、性别、城市和喜好获得定制化的服务, 实现了审批与服务的完美结合。同时可以网上申请的服务采用标准化的格式, 如包含如何申请、费用、所需文件、什么人可以申请等信息。韩国政府网站通过搜索功能把各个政府部门的网站整合进来为公众提供信息和服务, 例如通过年龄/主题找到查找公司成立申请的服务, 会查找到相关的韩国社会企业促进局提供的社会企业无偿支持、工业产权和政策局提供的支持与商业化相关的知识产权评估等服务的引导。
3、我国“互联网+政务服务”的国际比较
3.1 存在的差距
3.1.1 国家平台提供地方平台链接, 尚未有效定位服务
当前我国在中国政府网gov.cn上提供政务服务的入口, 但与其他国家的“一站式”服务不同, 不管是个人服务还是企业服务, 都是提供到地方网站的链接, 并未准确定位到真正的服务, 而且存在链接更新不及时的情况。可以说形式上实现了一个服务汇聚的入口, 但因为没有统一的身份认证, 公众在此网站上得不到具体的服务, 也无法体现整体政府的特征。这与“互联网+政务服务”提出的让群众少跑腿, 让数据多跑路的目标也相差甚远, 与电子政务的发展阶段的目标也不一致。
3.1.2 省级统一服务平台已建设, 尚未实现跨层级和跨部门服务
目前全国各省已初步建成并启用省级一体化“互联网+政务服务”平台, 由省级平台统一出入口、统一风格, 从而将省以内各层级、各委办局的政务服务审批事项整合到统一的审批平台上来, 实现了各层级、各部门服务的聚合。但从整体上来看这些服务是按层级、按部门划分的, 是割裂的、孤立的服务, 因为要获得服务必须在省级平台上选择所在的市、区、街道, 有些服务是在省一级, 有些服务是在市一级, 有些服务是在区一级, 没有正确地选择好层级就会导致不能获取到所需要的服务的情况发生。按部门提供的服务也是按照省级部门、市级部门、区级部门的形式组织的, 按照Layne和Lee的电子政务成长阶段模型, 既没有实现第三阶段的跨层级, 也没有实现第四阶段的跨部门服务。
3.1.3 详细的服务事项清单已提供, 尚未有效关联相关信息与服务
大部分省份已梳理完成政务服务事项目录清单及办理流程等, 实现了省、市、县服务清单标准化和办事指南统一化, 即统一编码、统一名称、统一类型和统一法律依据。但整体提供的是无序的服务事项名称, 而不是按照人们日常使用习惯再进一步整合和区分。这个现象普遍存在于整个平台提供的所有服务中, 这些事项是孤立的、分散的、碎片化的、毫无关联的, 只能获得单个的服务。公众使用服务首先是选择和查找上的困难, 其次是不能获得相关的信息和服务。从服务的便捷化、易用性、高性能等方面来看, 不满足这些要求将最终影响公众对“互联网+政务服务”的接受与使用。
3.1.4 省级统一身份认证已实现, 尚未提供定制化服务
省级“互联网+政务服务”平台已经搭建了省统一的网上实名认证技术支撑体系, 可以实现公民、法人单位和政府工作人员在政务服务网平台各项应用中一次登录、多点漫游。实现了用户“一次认证、全网通行”。但统一身份认证除了历史办件查询、个人证照服务这些普通的查询功能外, 还未侧重服务的定制化, 例如工作、结婚阶段提供关联的公租房信息与申请服务、就业服务等。只有实现精准的服务, 才能增强公众对“互联网+政务服务”的接受与使用。
3.2 改进的方向
3.2.1 挖掘信息的关联性, 增强公众的获得感
从国际电子政务服务网站来看, 所展示的服务不是按照政府部门的审批事项来提供的, 因此更注重信息与服务的结合, 而且把相关的信息整合在一起。例如与老年人相关的信息和服务, 申领养老金、老年人补助、老年人社区活动等这些福利信息整合在一起, 尽管这些服务可能分布在不同的政府部门, 有的在人力社保局, 有的民政局, 有的在社区服务中心等。这些相关联的信息可能属于一个部门, 也可能分布在不同的部门, 只有把所有的政府部门看作一个整体, 找到这种关联性, 才能使政府平台的信息与服务紧密结合, 成为权威的供公众查找信息和服务的平台, 并吸引公众的不断关注, 从而更有效地增加这种关联性。如果当前的“互联网+政务服务”平台能把这些福利信息聚合在一起, 不论是从平台的使用上还是公众的感知上, 都能增强公众的获得感。
3.2.2 实现跨层级跨部门的服务, 提升公众使用的整体感
电子政务的终极目标是向公众提供无缝集成的整体政府服务, “互联网+政务服务”为跨层级跨部门服务提供了良好的平台, 如果仅仅把实体政务服务大厅的业务按照部门搬到网上就失去了其意义。当前的情况是跨层级的服务可能在不同层级上有区别, 如人力资源与社会保障局的档案服务、社保服务、人才服务等对应到具体的不同区县, 或市区情况会有不同, 这增加了跨层级服务的难度, 只有消除这种异构性, 才能实现无缝的跨层级服务。跨部门服务的难度主要来源于部门之间的协同度, 协同度可以通过政府绩效来实现, 只有有效解决了协同度问题, 就会实现跨部门的服务, 最终提升公众使用的整体感, 不再为选择层级、选择部门而影响服务的整体性。
3.2.3 关注公众需求, 增加公众对网上政务服务的满意度
“互联网+政务服务”为有效关注公众需求提供了渠道与手段, 这体现在不论是根据公众的使用习惯挖掘公众需求, 还是通过调查了解公众需求等方面。要增加公众对网上政务服务的满意度, 提升服务的质量, 就必须从公众对于政务服务需求的视角来完善政务服务, 而不仅仅是从政府自身管理的角度来设定服务。当前的省级政务服务平台就在很大程度上从管理的角度出发, 比如这个部门提供了几项办事指南, 有几项在线服务等, 对公众需求考虑不足, 这势必会影响公众网上政务服务的满意度, 进而影响对网上政务服务的使用与接受。所以必须确定一点, 这些服务是供公众使用的而不是展现和管理的, 根据公众需求调整服务的内容与方式, 积极了解公众的需求, 这才是以公众为中心的关键所在, 提供的服务才会是便捷有效的, 只有了解了公众需求, 才能不断创新政府的服务模式。
