【摘要】知情权在我国还不是法定的权利,只是散见于政府的相关文件中。《信息公开条例实施细则》和《关于推进政务公开的意见》作为《政府信息公开条例》具体实施的方向和尺度,是我国政务公开的引航灯,也是我们研究公民知情权的重要资料。

  自新中国成立以来,我们建立了人民民主专政的国家,人民是国家的主人,政府执政体现民意,保护人民的利益,人民的这一地位也被写入宪法。但是,在政府现实的执政过程中,并未如宪法规定的那样,很多官员仍受官本位思想遗毒的影响。纵使我国于2008年已制定《政府信息公开条例》(以下简称条例),依法执政向前推进了一大步,但是目前的效果还不是非常理想,仍有很多问题需要我们去探讨。本文以《信息公开条例实施细则)(以下简称《实施细则》)和《关于推进政务公开的意见》(以下简称《意见》)的部分内容为例,探究我国公民知情权及政务公开的问题与对策。

  一、知情权概念辨析及时代价值

  (一)知情权的概念辨析

  “知情权”的概念由美国新闻记者肯特·库柏于1945年1月23日首先使用。知情权其实早在1789年的法国《人权宣言》里就已经有所体现:社会有权要求全体公务人员报告其工作。随着全世界民主政治的推进,知情权作为民主的要素与产物已经深入人心,但是各国对于知情权的研究有所差异,对于知情权的界定也各有侧重。美国行政法认为知情权指公民、团体有权从行政机关了解、获取政府的档案以及其他信息;日本则将知情权分为知的自由与权利,包括情报领受权与情报开示请求权;台湾学者则认为知情权不仅指对政府知的权利,也包括对媒体的知悉权。在我国,对于知情权也没有统一的说法。

  学者们讨论的知情权的概念不一是由于站的角度不一样,所以就产生了公民知情权的公法与私法之分,广义与狭义之分。在市场经济领域,公民的知情权自有相对应的私法去规范与调整。本文所讲的知情权是指在公法意义上而言的,在公法意义上,知情权应当是公民、法人和其他组织有权从政府那里获得与自身生产、生活、参与国家治理与监督的相关政府信息的权利。

  (二)知情权与政务公开的关系

  政府是大的信息情报源,“据测算,政府部门掌握着全社会信息资源的80%以上”,公民知情权的主要对象是政府部门的信息。公民知情权与政府信息公开是相对应的权利和义务关系,公民知情权的实现,有待于政府履行相应的信息公开义务。政务公开是指国家行政部门在执政的过程中,以法定的形式和程序,依法主动公开或依申请向法定的申请主体公开法定的政务信息的制度。随着市场经济的蓬勃发展与法治国家的深入推进,行政信息公开不仅是市场经济的要求与法治政府的要求,更是行政机关的义务。在权利与义务的功能关系上,有权利就有义务,与知情权相对的即是政府的公开义务,二者密不可分。政务公开既是公民知情权的要求,也是对公民更好地参与国家政治生活治理的保证。

  (三)知情权的时代价值

  1.民主政治的应有之义。《意见》在指导思想这一部分指出推进政务公开对于社会主义民主政治的发展具有重要意义。我国走的是社会主义道路,人民民主专政是我国的国体,人民是国家的主人,先有民主而后才有民主政治。知情权是公民最基本的权利,我国宪法规定人民有言行自由的权利。首先人们要知悉政府执政的过程,才能充分发挥主人翁的地位,行使人民监督的权利,有知情才有民主。政府受人民之托执掌国家的行政管理权力,就必须保障公民的合法权益。让人民知晓与其利益相关的信息,包括政府运作的信息,是公民积极和有效地参与政治、管理国家、监督政府的前提。政府满足人民公开信息、知晓政情的合法要求,能够切实推动政府高效、廉洁运行,真正做到服务人民、回馈社会。

  2.法治的符号。我国在很早就提出依法治国的方略,党的十八大进一步指出法治是治国理政的基本方式,建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治中国、法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系是:建设法治国家是建设法治政府的前提,建设法治政府是建设法治国家的关键;建设法治国家是建设法治社会的基础,建设法治社会是建设法治国家的条件;建设法治政府是建设法治社会的保障,建设法治社会是建设法治政府的目标;而建设法治国家、法治政府、法治社会的统一就是建设法治中国。

  政府受民所托代表人民行使管理社会的职能,政府是切实的执行者,社会如何发展,与政府的行为息息相关。胡锦涛同志在党的十八大报告中论述了小康目标与法治政府的关系,法治政府是衡量小康社会是否建成的标准之一。为了实现小康社会的目标和法治政府的要求,必须要深化行政体制改革,进一步推进政务公开,打造人民满意的廉洁、高效政府。保障人民知情权、参与权、表达权、监督权,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。信息公开是法治政府应有之义,法治政府建设是法治中国的重要部分,信息公开制度运行情况是衡量我国法治建设的标杆之一。《意见》首句便指出,公开透明是法治政府的基本特征,其在法治建设过程中的地位不言自明。

  3.市场经济的内在要求。市场经济要求依靠市场配置资源,而人们从事市场经济活动的行为主要靠自身对市场走向的判断。但有时市场参与者并不能合理、正确地对市场方向有一个合适的把握,而且政府行为对市场经济有着很大的影响,人们需要从政府那里了解相关信息,以更好地参与经济生活。

  那么什么是市场预期?市场预期的重要性体现在哪里?市场预期主要体现在经济生活领域的特征比较明显,市场预期能够决定人们未来参与经济生活的方式,在经济学中市场预期是指当事人对经济变量(如价格、利率、收入、利润等)在未来的变动方向和变动幅度的一种事前估计。我们以通货膨胀现象和宏观调控为例。提起通货膨胀,大家自然而然地会想到物价飞涨,工人大量失业。其实,通货膨胀还有促进生产、提高就业的一个方面。在短时期内,价格的上涨,生产者会认为自己生产的产品的价格上涨,从而扩大生产,而劳动者则会认为自己的工资上涨是实际工资的上涨,所以会加大劳动力的供给,从而带动就业。由于短时期内生产者和劳动者的预期是经济形势上扬,所以会更加积极参与到生产生活中去,这就是市场预期对人们市场的指导作用。反之,为了抑制通货膨胀,政府会采取与造成通货膨胀的原因相反的方式来控制,一般政府会采取紧缩性的财政政策和减少货币的供给以提高利率的方式,而宏观调控政策在短时期内仍旧会造成失业増加、生产规模缩减,这也是市场预期的结果。当然,对市场预期反应更为敏感的是股票、期货、证券市场,此处我们不作进一步的交代。

  二、政府对公民“知情权”保护的窘境

  (一)法律基础的缺失

  自1998年以来,中共中央办公厅和国务院办公厅联合或单独发布了多个关于推进政务公开的文件。如《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》、《在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度》、《关于进一步推行政务公开的意见》等。很多文件是由两厅联合颁发的,中共中央办公厅是党的办事机构,没有立法权限,我们倾向于把类似文件认为是内部文件。一系列相关文件连接而成的制度性脉络,既要求政府主动公开政务信息,也多次提及公民的“知情权”。可见,知情权已经为官方所重视,为公众所需要。但是,作为一种偏内部性质的文件只是中央对各级行政单位内部的执政要求,并不能成为公民依法享有知情权的法律基础。

  上文对政务公开与公民知情权的关系做了论述,其是对应的权利义务关系。从法理学的角度而言,权利与义务的关系可以从以下几个方面来阐述:首先,是法律关系中的对应关系。没有无权利的义务,也没有无义务的权利,权利与义务对立统一,一一对应。其次,社会生活中的对等关系。就是说在全社会,整个人类的生存空间内,权利与义务的总量是大致相等的。如享受权利就要负担相应量的义务,如果义务没有对应的权利,那它也就没有行使的边界,权力滥用不可避免。再次,功能上的互补关系,权利与义务互相关联,权利的积极行使可促使义务人积极的履行义务。虽然《条例》的制定使我国法治政府建设向前推进了一大步,但是知情权在我国的法律体系中仍然没有作为法定的权利,这也是知情权的一个尴尬所在。

  (二)《意见》与《实施细则》关于知情权保障方面的局限

  先有民主,然后有民主政治。政务公开是民生的一个重要方面,也是实现民主的重要途径。就目前来讲,我国的政务公开制度还不成熟,有关政务公开的规定及配套制度尚有很多不尽如人意的地方,对公民知情权不能很好地保障,具体表现在:

  1.不能真正做到“公开为常态,不公开为例外”。《实施细则》要求建立健全主动公开目录,坚持以公开为常态、不公开为例外,各有关部门制定本部门本系统的主动公开基本目录。可见各部门有权决定哪些属于主动公开的范围,哪些不属于主动公开的内容。但是关于《条例》中指出公民、法人、其他组织可以根据生产、生活、科研的需要申请公开相关信息。这二者就有矛盾之处,如果行政机关没有公开应公开的内容,但是这些内容很难和具体的某个社会主体的生产生活联系起来,这样就造成公开盲区,即公民无法依申请获得行政机关应主动公开而未主动公开的信息。

  《实施细则》还要求各级部门要根据中央关于政府信息公开的精神以及公众的需求,把握年度信息公开工作的重点,掌握信息公开的节奏,稳健地开展信息公开,拓宽信息公开的内容。台湾地区则是采用了排除法,除了限制、不予公开的内容,其他都应当是公开的。比较台湾地区和大陆地区对于政务公开内容的规定,我们可以明显地看出二者立法精神的差异性,《条例》的很多规定并未真切地在《意见》中得到体现,如并不能真正地确立常态公开的原则,依申请公开部分的要求与《意见》的精神相左等。《条例》第十三条规定,除本条例第九条、第十条、第卞一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

  2.配套法律法规不完善、有冲突。

  (1)与上位法的冲突:《条例》是由我国国务院颁布施行的,在性质上属于行政法规。但是我国法律适用的原则是上位法优于下位法,《条例》的施行过程中会与同步修改的相关法律起冲突,比如《档案法》、《保守国家秘密法》等,如档案是否在公开之列,工作秘密是否在公开之列,工作秘密与国家秘密如何区分等,这些法律的法律位阶高于《条例》,当《条例》的有关内容与其冲突的时候,当然优先适用位阶较高的法律规定,但是位阶较高的法律规定可能因未做修改,有些内容并不适应法治政府建设的需求。

  (2)与行政法规的冲突:《实施细则》中提到行政机关拟制公文时,要明确主动公开、依申请不公开、不予公开等属性,随公文一并报批,拟不公开的,要依法依规说明理由。对于不予公开的依法依规说明理由,也就是说,如果其他相关法律法规有不予公开的规定,则排除本法规关于公开内容的适用。《信息公开条例》是行政法规,法律位阶低于法律,这没什么问题。关键在于,其他相关法规有例外规定时,依其他相关法规的规定,由此可知,与《条例》处于同一位阶的其他法规若不同于《条例》的规定,优先适用其他法规。

  3.主体责任不明确。《实施细则》提到,明确回应责任,责任的归属上以属地管理为原则,分级负责,谁管理谁监督。《意见》第二十一条规定了政务公开的奖惩、激励措施,对于政务公开工作开展效果好的,按相关规定予以表彰;对于公开开展不到位的,按有关规定予以通报批评;如违反政务公开相关规定并造成严重影响的,严肃追究法律责任。《细则》与《意见》,只明确了责任主体,却未明确主体责任,没有明确主体的责任性质是什么,如何追究法律责任。没有主体责任的责任主体的明确意义何在,主体无责任谁来督促主体积极的履行义务,这是我们要注意的问题。

  三、我国公民知情权保护的出路

  (一)推动行政公开进一步深化

  从《条例》、《意见》、《实施细则》中我们可以看到,目前我国的政务公开与知情权的保障尚处于发展阶段,还有许多亟待完善的地方。我国目前的信息公开依旧处于列举式的重点公开,距离以“公开为原则,不公开为例外”的指导思想还有一大步等待我们去跨越。凡事不能一蹴而就,欲速则不达,笔者向来不赞同一味否定我国的法律制度,盲目崇拜西方,法律制度的发展与社会生活的发展唇齿相依,暂时的相对保守的公开有其合理性。但是为了法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设的目标,我们应该适时进一步推动行政公开的进一步深化。

  (二)建立健全配套法律制度

  法律体系是一个有机整体,虽然中国特色的社会主义法律体系已经建成,但是法治中国的道路还很遥远,依然面临诸多挑战。《条例》的施行需要诸多的法律法规协调并进,我们要完善立法规划,突出立法重点,坚持立改废并举,系统地推进信息公开制度工作向前迈进,提高立法的协调性、科学性。

  (三)明确主体责任,公开处理结果

  任何权力都有被滥用的可能,直至到达边界。《条例》虽然规定了具体的责任生体,但是没有具体主体的责任究竟以什么方式承担,是行政责任还是刑事责任,并不清楚,以及责任主体违反公开条例的规定没有按规定完全地履行职责而受到相关部门的处理时,公众如何能知晓处理的程序与处理的结果。阳光是最好的防腐剂,在种种模糊的情况之下,责任主体如何能受到有效的监督,没有监督的权力即没有边界。所以我们要进一步明确主体的责任,处理的程序与处理的结果,以保证信息公开制度有效地、绝对地处在阳光下运行。

  (四)加强行政人员的思想教育

  由于我国两千多年的封建制度的影响,虽然新中国成立了,但是官本位的封建思想仍然死而未绝,其依然对行政机关的行为有着潜移默化的影响。思维决定行动,正是因为我们的思维还不是法治的思维,所以推进依法治国、深化法治改革有很多硬骨头要啃。推进政务公开,很重要的一个方面是对公开的责任主体进行思想培训,加强思想教育,力求从根本上解决问题。各级政府要依托各党政干部培训机构,对行政机关的工作人员进行思想政治教育,强化公开意识,增强行政人员解读政策、发布信息、回应关切的能力。各有关部门要制定详细的培训计划,分级分层组织实施,建造积极公开的大环境,产生政务公开的能工巧匠。

  (五)协调好公民隐私与国家秘密之间的关系

  伴随信息技术的高速发展,个人信息的保护越来越重要。政府公开行政信息,必须处理好国家秘密、工作秘密、个人隐私的关系,建立完善的公民信息保障制度。2010年4月,全国人大通过新修订的《中华人民共和国保守国家秘密法》,体现着以保密为原则、以公开为例外的精神。但是,仍然存在如国家秘密的范围过广、主体不清等问题。所以,完善我国《保密法》,保征两者之间的协调性,积极推动《个人信息保护法》和《隐私权保护法》的立法进程,确立个人隐私权的法律地位,充分保护公民的个人信息。

  综上所述,虽然我国公民的知情权还未上升到法律制度层面,但是已经取得了长足的进步,受到人民和政府的广泛关注,并出台了多项举措。我国的公民越来越能更好地参与到国家的政治经济生活中去,自身的权益得到了更好的保护。但是,知情权在我国的发展历史有限,距离知情权完全意义上的行使和保护还有很远的距离,这有待全社会为此继续努力。

责任编辑:李慧