数据已经成为继土地、劳动力、资本、技术之后的又一生产要素,政府、事业单位、企业都掌握着大量的公共数据,如何整合这些数据,使其产生社会生产价值,其中存在哪些难点,应该如何解决,是本文探讨的中心议题。

  当前,新一轮科技革命处于纵深发展阶段,大力发展数字经济是把握本轮科技革命和产业变革机遇的战略选择。2022年我国大数据产业规模达1.57万亿元,同比增长18%,成为推动经济发展的重要力量,数据成为国家重要战略资源和生产要素。公共数据作为畅通数据资源大循环的重要一环,价值高、体量大、覆盖面广,充分开发利用公共数据,对激活数据要素潜能、做强做优做大数字经济至关重要。同时,海量公共数据的投放,可以从供给侧实现社会需求的更加精准化分析,进而通过优化供给结构、提升供给质量,引导刺激消费需求,对缓解当前经济总需求不足的矛盾具有重要意义。

  一、公共数据授权运营的实践探索

  2021年3月,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“开展政府数据授权运营试点”。2021年12月,《“十四五”数字经济发展规划》进一步明确“对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务数据和公共数据,通过数据开放、特许开发、授权应用等方式,鼓励更多社会力量进行增值开发利用”。2022年12月,中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度”。明确要加强汇聚共享和开放开发的公共数据范围。近日,中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》,明确“建设公共卫生、科技、教育等重要领域国家数据资源库”。

  中央文件的陆续出台,为公共数据授权运营提供了制度保障和方向指引,全国各地纷纷响应、积极探索。由于各地区经济发展水平、信息化建设基础、数字社会认同感差异较大,各地政府在推动公共数据授权运营上,呈现了百花齐放、阶梯发展的局面。

  在制度建设方面,现共有22个省、直辖市制定了适应于本地区的数据相关条例。全国各省、市、区陆续制定了有针对性的、分级分区的公共数据管理办法。在推动力度方面,各地区差距较大,出现了北京、上海、成都、贵州等地的领跑态势。在授权模式方面,形成了授权国有资本公司运营和特许经营两种模式。在运营目的方面,主要分为用于公共治理、公益事业的公益性目的和用于产业发展、行业发展的商业性目的两大类。在收费标准方面,根据运营性质的不同,形成了免费使用、成本补偿收费、授权许可费用等差异性收费情况。

  二、推进公共数据授权运营的主要难点

  公共数据授权运营在探索中逐步成熟,在试点上初见成效,已经成为充分开发利用公共数据的必然选择。但同时,作为新生业态,全国各地在探索公共数据授权运营的过程中也遇到了重重难点。

  一是面对未知的挑战,规则难制定。制定遵循客观规律、符合实际需求、易于理解操作的规则,是实现公共数据授权运营规范有序、可持续发展的前提条件。但由于可参考经验较少、各地情况不同、数字鸿沟较大,现大部分地区采取谨慎观望态度,制定的数据条例和管理办法并未及时跟进配套实施方案,同时在实践各环节缺乏科学统一的标准。

  二是面对信任的屏障,意识难转变。受传统科层级体制文化的影响,政府机构对于数据授权运营存在顾虑。一方面担心数据授权运营过程中可能存在数据泄漏风险,损害国家和公众利益。另一方面担心数据授权运营会影响本部门的权力运行。在传统固有思维的影响下,实际工作推动难度大。

  三是面对利益的较量,权益难划分。公共数据授权运营,在涉及数据提供方、数据加工方、数据使用方等多方利益的同时,由于其天然的公共属性,还会影响广大群众的利益。目前,公共数据尚未完成确权,怎样界定权利义务、怎样进行收益分配、怎样维护人民利益,成为下一步开展公共数据授权运营亟需解决的难题。

  表1:部分省(市)公共数据授权运营情况

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  来源:根据各省(市)政府官方网站、相关企业网站、企查查整理

  四是面对安全的威胁,技术难突破。在数据窃取技术不断升级、数据泄漏事件频发的情况下,确保个人隐私和公共安全是公共数据授权运营的基本前提。当前,尚处于公共数据授权运营工作的初期,各级政府机关、事业单位所掌握的数据安全防护技术水平还比较低,大部分单位存在数据安保设施配备不齐全、技术研发投入不足、安全防护技术人员欠缺等情况。

  三、公共数据授权运营的路径构想

  中国作为拥有庞大公共数据体量的大国,在推进公共数据授权运营工作中,存在严重的发展不平衡问题和潜在的数据安全隐患,需要分级分类探索多样化发展路径,统筹授权运营和管理,处理好规范与创新、发展与安全、效率与公平的关系,既要跟上快进的时代步伐,又要行稳致远。

  在管理上考虑整体性和差异性

  公共数据授权运营是一项国家战略,首先要做好顶层设计。一是在制度建设方面,要统筹谋划、因地制宜。从国家、行业、组织等不同层次制定制度法规和标准规范,鼓励跨区域协同方案探索,发挥公共数据授权运营在数字治理中的示范作用。二是在应用推进方面,要有高度、有温度。公共数据涉及人民利益,应始终坚持以人民为中心的思想,优先开发运营普惠民生的公共数据应用项目。

  在运营上统筹兼顾形成合力

  公共数据授权运营是一个系统工程,需要远近结合、上下贯通。一是兼顾短期效应与长远发展。既要关注公共数据授权运营的时效性,及时开发技术需求较低的近期产品,抢占数据市场发展先机。也要考虑公共数据应用的长期效应,谋划中长期产品质量高、社会效益好的项目。二是兼顾产业链各方权力义务。对数据供给单位的数据数量、质量、收费标准、规范机制,既让政府和市场主体协同联动、充分参与,又尊重按劳分配的市场规律,让其获得与项目适配的收益。三是兼顾人才培养和管理。加强产业链条上各类管理、研究、技术人员的培养和规范管理,推进政府部门、科研院所、企业联合培养机制,开展高级别竞赛、学科研究项目,激发人才活力和创新意识。

  在实践上包容鼓励试点先行

  公共数据授权运营是一场创新实验,需要大胆尝试、灵活推进。一是大力推进不同地区、不同层级、不同行业的试点工作,制定时间表任务轴,形成示范效应。二是加强理论研究和技术攻关,与时间抢跑,与技术抢跑,鼓励各政府部门、科研院所、民营企业联合深挖公共数据授权运营的基础理论研究,推进公共数据授权运营各环节的技术攻关。三是适当建立容错机制,在形成整体规划的前提下,边建边管,探索规律,形成“回头看”机制,实时更新完善试点推进方案。

  在安全上严格坚持底线思维

  安全可控是公共数据授权运营的基本前提,要始终做到未雨绸缪、底线思维。一是严把出口关,坚持“原始数据不出域、数据可用不可见”大原则,大力开发利用不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据,对于任何有可能造成国家威胁和个人利益的数据,都应审慎对待、暂不开发。二是抓好流程监管。监管要紧跟发展步伐,加强数据的可用、可信、可流通、可追溯水平,切实保障全流程各环节的数据安全。三是加强技术防守。成立数据处理专门机构,探索不同领域、行业的多种形式模型、核验等产品和服务形式,推进信息基础设施、网络等安全技术升级换代。四是建立奖惩机制。按照“谁管理谁负责、谁运营谁负责、谁使用谁负责”的原则,将责任层层落实到人,建立数据安全评估机制,明确安全责任等级和处置措施。(作者:国家信息中心博士后管理办公室副主任,刘赫)

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责任编辑:wuwenfei