国脉智库 | 基于评估的智慧城市发展现状及策略研究
来源 | 国脉研究院-智慧城市研究中心
作者 | 孙泽红（主任）、奎永秀（委员）
属性 | 国脉智库新春特辑-精选文章①
共勉 | 疫情期间，低调宅家，厚积薄发。阅读丰盈宅生活，智慧备战新征程。
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十年发展，我国智慧城市建设经历了概念提出、理念普及、落地实践爆发式增长的阶段，在建设体量上，我国试点智慧城市数量占比已达到全球总数的一半；在市场规模上，行业预测智慧城市市场规模在2019年将突破10万亿元；技术发展层面，云计算等关键技术已达到国际领先水平。但与此同时，随着技术进步及社会发展，我国城市建设面临的公众需求提升、产业落后、资源枯竭、环境污染、经济下行等压力激增，智慧城市“孤岛现象”、难以持续运营等问题依然严重，智慧城市的建设发展依旧面临着巨大挑战。本文内容摘自中国社会科学院信息化研究中心、国脉智慧城市研究中心联合发布“第九届（2019）中国智慧城市发展水平评估报告”，从当前智慧城市发展背景、现状问题及评价体系构建及评估情况、策略建议等方面进行阐述，以进一步凝聚共识，推动我国智慧城市快速、健康、有序发展。
一、发展背景
（一）新型智慧城市建设已成为数字中国和未来城市实现的突破口
党的十九大提出建设网络强国、数字中国和智慧社会，数字中国建设已经成为国家战略。建设数字中国，需要推动大数据技术产业创新发展，构建以数据为关键要素的数字经济，运用大数据提升国家治理现代化水平，运用大数据促进保障和改善民生。“十三五”国家信息化规划指出，到2020年，“数字中国”建设取得显著成效。在国家战略的系统性前瞻性设计下，依托新型智慧城市建设，数字政府、数字经济等领域创新应用遍地开花，各行各业“数字蝶变”不断加速，数字中国加速落地。同时，随着技术进步，构建一个绿色、智能的“未来城市”已成为新型智慧城市建设的前景和方向，在“未来城市”，居民生活更智能便捷、沟通更顺畅；城市管理更加科学高效，新型智慧城市则成为“未来城市”实现的重要突破口，也是引领城市发展方向的风向标。
（二）后城镇化时代高质量发展需求成为新型智慧城市发展内在动力
40多年发展，我国城镇化快速推进，城镇化率由1978年的17.9%提高到2018年底的59.6%。而当前，我国已经到了城镇化发展的中后期，城镇化发展逐步从量的提升向质的提升转变，实现高质量发展成为城镇化发展的新目标和挑战，尤其在提升城市生态宜居、推动城乡融合发展、构建城市群协调发展等方面。2019年初，国家发改委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确提出城市群是新型城镇化的主体形态，都市圈是城市群内部的核心，标志着城镇化发展已经进入了城市群/都市圈融合发展的新阶段。该阶段，城镇化发展一方面更加注重“人本导向”，要积极推进产城融合发展，实现产业和人口的集聚；另一方面，随着人口集聚，交通、医疗等民生服务需求不断增加，以数字化为核心动力，智慧交通、智慧医疗、智慧政务、智慧安防等亟待得到快速发展，这为加速新型智慧城市建设推进城乡区域协同发展提供了内在动力。
（三）新型智慧城市建设从理念推进转向应用落地体验升级阶段
新型智慧城市建设不仅是提升城市发展核心竞争力的必要手段，也是繁荣数字经济的重要组成部分。从政策发展轨迹来看，国家层面推进我国智慧城市试点工作开始，发布了《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》、《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》、《关于推进数字城市向智慧城市转型升级有关工作的通知》、《关于开展智慧城市标准体系和评价指标体系建设及应用实施的指导意见》等一系列文件，注重以理念引导各地积极推进智慧城市建设；之后印发《智慧城市顶层设计指南》、《智慧城市时空大数据与云平台建设技术大纲（2017版）》、《智慧城市信息技术运营指南》、《面向智慧城市的物联网技术应用指南》等多项智慧城市国家标准，国家层面开始注重智慧城市架构和实际落地的指导。从智慧城市建设实践来看，随着新型智慧城市建设理念的不断成熟及建设项目争相落地，尤其是近两年，新型智慧城市与其它智慧工程的融合度加深，如城乡融合发展、数字经济建设、互联网+政务服务、特色小镇、城市群建设发展等，落地应用不断增加、经验不断得以分享，城市精细化管理及城市居民对生活和工作环境便利感的体验不断升级。
（四）新一代信息技术创新发展加速了城市智慧化发展进程
智慧城市建设从网络化、数字化向智能化迈进的过程中，大数据、云计算、物联网、人工智能、5G、空间技术、虚拟现实等新一代信息技术创新与应用落地加速，为智慧城市建设和创新注入了新的活力。基于大数据的数字化转型成为热议话题，各地政府及行业积极探索，以构建数字平台为基础，构建数据体系、打造赋能组织、推动流程再造，实现数据统筹共享，为推动经济、社会、政府的数字化转型助力。云计算、物联网等技术广泛应用在促进城市感知更加深入、智能的同时，强化了政府对城市运行的高效监管。5G为智慧城市的电网、能源、交通、医疗、安防等方面提供解决方案，带来了多方面的社会效益和经济效益，如四川首个5G智慧交通示范应用突破以往交通管理并逐渐向5G天地一体化协同作战转型；广州南沙全国首个5G政务应用政务中心上线，实现群众办事“毫秒办”。人工智能广泛应用于交通、物流、安防等众多领域，如杭州城市大脑2.0实现了城市交通智能调度及公共资源高效调配。新一代信息技术为智能城市和智慧社会建设提供智能化解决方案，是城市智慧化发展的根基和利器。
（五）数字政府、数字经济、数字孪生等发展助力智慧城市提质增效
随着信息革命的不断蔓延和普及，当下社会已经完全进入了数字时代，数字政府、数字经济已经成为新型智慧城市建设的核心内容。数字政府打通了城市数据产业发展和民生改善的关键环节，打通政府内部信息壁垒，推动跨部门、跨系统的协同应用，通过强调政务与技术的深度融合，构建一个管理精细、服务高效的数字政府；当前，各地积极推进数字政府建设，以广东、贵州、福州等省市积极推进“数字政府”创新实践，“最多跑一次”、“一号申请、一窗受理、一网通办”、“掌上办”、“数据智能门户”、超级OA、政务云等应用平台及模式广泛推广普及，数字化转型速度加快。数字经济已成为驱动智慧城市发展的核心引擎，一方面云计算、大数据、区块链、人工智能等技术创新加速，在发掘新的应用场景方面取得突破，如精准营销、大数据征信、无人商店、城市大脑、无人驾驶等；另一方面积极推进产业数字化，制造业数字化转型步伐加快，医疗服务、教育、娱乐、餐饮、住宿、交通、物流、金融、零售、旅游等行业的数字化程度不断深化。此外，数字孪生也成为新型智慧城市建设新热点和必然趋势，运用新技术建立起全域感知、万物互联、泛在计算、数据驱动、算法辅助决策的强大管理支撑平台是数字孪生发展的核心，当前，国内部分城市已经开展数字孪生城市建设的探索，上海临港虚拟城市、福州数字孪生智慧园区、重庆永川数字孪生城市决策辅助平台等，以数字孪生城市建设为导向推进智慧城市建设，实现了城市运行管理的智能化。
二、智慧城市建设现状问题
（一）创新环境持续向好，但顶层设计落地能力欠佳
智慧城市的建设是一项专业的、复杂的、系统的工程项目，对于技术、规划水平要求较高。为加强智慧城市建设，国家标准委发布《智慧城市顶层设计指南》，推动各城市加快智慧城市顶层设计。一方面，随着顶层设计理念的成熟、技术的更迭，顶层设计统筹意识逐渐加强,但规划的延续性、长效性、系统性方面还存在欠缺，尤其是部分政府行为短期化使顶层设计华而不实，缺乏运营和管理的长效机制，智慧城市投资不依赖顶层设计，导致顶层设计脆弱、落地难。部分城市顶层设计呈现“高大上”，与实际脱离，执行难度、成本估计不准确，建设规模越来越大，覆盖越来越全，而财政却难以支撑，导致智慧城市顶层设计的整体效能未能很好地发挥。另一方面，智慧城市建设政策环境不断优化，但地方制度研究及建设不足，制度规范创新能力依旧薄弱。
（二）数据体系价值不断放大，但数据驱动仍困难重重
随着大数据理念不断深化，以数据中心、云平台、信息安全服务设施等为主的信息共享设施建设力度不断加大，各城市积极探索大数据互联互通的路径和方法，数据挖掘利用能力不断加强，智慧城市建设过程中积累了大量的人口、企业、信用、房产等基础数据，信息资源目录、主题库建设日益完善，云平台、时空平台等正加快建设，相关应用拓展空间加大。但数据碎片化现象仍然严重，数据资源的优势未能有效发挥，数据的价值无法评估，且实现跨部门、跨行业、跨地区的政务信息共享和业务协同深度依然不足，数据应用尚处于初级阶段，数据赋能能力尚待大力挖掘。同时，数据治理体系远未形成，尤其是数据规范、数据安全、数据共享及数据利用效率之间存在的明显矛盾，导致信息壁垒难以根除、数据质量参差不齐、数据价值难以体现。
（三）智慧应用不断拓展，但使用效果尚未完全体现
当前，智慧城市应用层出不穷，政务服务平台、数据交换共享系统、智慧城管、智慧旅游等民生不断深化，努力实现了群众和企业服务便利化、智能化。当前，各地政务服务平台、智慧民生综合服务平台等基础服务类应用系统建设情况较好；而数据开放平台、智能协同类平台等建设率不高，且智慧停车、“云医院”等各类民生应用案例不断增加，但城市智慧应用拓展依然呈现“重建设、轻应用”的现象，城市跟风建设现象依然存在，主要聚焦于基础平台建设，但实际效用未得到全面发挥。此外，各地积极创新城市治理应用系统，拓展城市数字大脑、数字城管等建设，实现业务协同管理、数字化运营成共识，且各地在交通、医疗、教育等领域积极加大应用开发及创新力度，探索打通数据壁垒，为城市治理和民生服务增添助力。但大多数城市智慧综合协同治理平台建设还在摸索中，需求不对称、应用不成熟、示范范围小、应用难以展开、民众感受度不深，直接导致服务数据沉淀不足，制约智慧化建设在城市精细化服务管理等方面发挥价值。
（四）数字经济增速明显，但融合发展空间拓展不足
近年来，我国推动“互联网+”、“中国制造2025”和“国家大数据战略”，助力数字经济健康快速发展，数字经济已成为智慧城市的重要内容。虽然政策扶持力度逐渐加大，但我国的数字经济发展还未形成自上而下的方向指导，或一个强有力的平台进行资源整合、协同发展。同时，数字经济与实体经济融合深度和广度依然不足，新技术与实体经济领域的融合缺乏实践检验和经验沉淀。此外，我国数字经济发展呈现不平衡，一方面区域数字技术创新不平衡，从地域分布看，我国数字技术研发创新重心向东部倾斜，对制造业与互联网融合、工业互联网、大数据产业等领域的国家级试点示范企业扎堆于东部沿海地区。另一方面数字经济产业生态发展不平衡，第三产业数字经济发展较为超前，第一、二产业数字经济则相对滞后。
（五）多元共治能力提升，但运营服务力量依然薄弱
为了进一步加强智慧城市建设，各地积极建立多元化的治理、运营模式，鼓励企业、公众参与，引导各类主体共同参与智慧城市建设和运营，但多元运营服务力量依然薄弱，一方面各地公共参与平台建设尚存在一定差距，参与渠道不健全、功能不全面、渠道利用及参与效果不足，多元参与机制体制建设力度薄弱，缺乏多元主体参与城市总体规划的具体操作办法和措施，且多元参与过程未实现全程化机制，未能做到事前、事中、事后全过程的社会参与。各地积极探索共建共治共享模式，但部分地市城乡共治建设理念还不成熟，相关模式创新及应用创新依然不足。另一方面，多元化共治模式得到探索，但生态长效运营能力欠佳，面向智慧城市建设全生命周期提供的综合化、集约化、智能化的生态长效运营能力存在较大不足。
