二、线上政府的内涵：从线下治理到线上治理
自互联网在中国蓬勃发展以来，我国政府也顺应时代潮流，积极涉足互联网在政府管理服务中的应用领域，先后经历了网上政府信息公开、电子政务以及网络政府发展阶段。从对政府政策文件、办事规章、数据图表等信息在网络上的简单发布，到开通网络行政办事通道、建立网络政民互动平台的电子政务建设，再到全面建设电子化的网络政府，通过信息技术与网络平台实现政府部门的资源共享与流程优化，提升社会公众对政府事务的参与性和政府回应性。从政府在网络领域的发展轨迹可以发现，传统政府与互联网的关系，仍然局限于政府利用信息技术和网络媒介改善传统社会治理的治理框架之内，并没有突破传统社会事务和政府治理的格局。而随着网络社会新的场景和互动关系的出现，网络社会呈现出比传统社会更为复杂的治理局面，产生了全新的治理需求。在此情形下，政府治理的改革与创新不应囿于对网络技术和网络媒介的应用范围，而应当将治理视域延伸至网络社会，规范网络社会公共秩序、化解网络社会公共危机，构建完善的网络社会治理体系。
线上政府就是为应对网络社会治理而提出的全新政府概念。所谓线上政府，是指政府构建基于网络社会需求、政府职能面向网络社会治理、政府辖区辐射网络社会空间，以工作对象的跨区域性、工作内容的网络相关性、工作方式的信息技术依赖性为特征的，从事线上活动管理、维护网络社会运行秩序的政府架构。目前，我国对网络信息监管、网络犯罪治理、网络经济活动等虽然积极介入治理并陆续出台了一系列法律法规，但总体上网络治理仍然处于治理手段较为被动、治理范围点状分布、治理效力严重不足的状态。线上政府正是致力于改变这种治理现状上的不足，全面、系统的建立网络社会法治化治理体系。为了正确理解线上政府的内涵，应着重注意以下几点：
(一)线上政府是一个基于“线上-线下”二元分析框架而产生的分析概念，并非意味着在传统政府之外重建一个新的政府
正如互联网的快速发展已使网络社会与传统社会并驾齐驱、线上生活与线下生活缺一不可，“线上”与“线下”的分野日渐清晰，矛盾日益凸显，分类而治的需求日益增加，“线上-线下”成为符合时代背景、利于问题解决的二元分析框架。线上政府与线下政府，便是基于政府治理对象、工作领域、服务内容的不同，而形成的二元分析概念。我们对服务国家公民、治理传统社会的线下政府(即传统政府)已然熟知，对于面向网络空间、治理网络社会的线上政府，则可以进行类比推及。首先，线上政府同线下政府一样，是实体的政府，而非虚拟的政府。尽管线上政府的治理对象是网络虚拟身份——网民，工作领域是网络虚拟空间，但这并非意味着线上政府是虚拟的政府，网络中产生的关系、交易甚至犯罪，其结果都能够映射到现实社会之中，并产生着实际的影响。因此线上政府不能仅仅虚拟化于网络空间维系网络虚拟关系，而是应实体存在于现实社会中，维系网络虚拟秩序的同时对网络活动的现实化结果加以有效治理。其次，线上政府与线下政府是统一的政府，而非割裂的政府。一方面，线上政府与线下政府的统一性体现在网络治理中线上与线下的联动性上，线下环节是网络治理中不可或缺、不可割裂的环节。另一方面，统一性还体现为建构线上政府，并非要在传统政府之外重建一个新的政府。线上政府与线下政府的分野体现在分析方法的二元性、政府职能和治理领域的不同上，它们既可以是同一政府的不同部门，也可以是同一部门的不同职能分工。
(二)线上政府并非传统政府的网络化形态，而是对政府治理领域的网络化延伸
线上政府建构的目的，一方面并非等同于电子政府、网络政府等藉由信息技术和网络平台实现传统政府服务的网络化、便捷化的概念内涵，另一方面也并不意味着将传统政府的组织职能在网络上一一映射，构建传统政府的网络化形态。线上政府是对政府治理领域朝向网络社会的延伸，着重于维护网络社会本身的运行秩序，解决由于网络社会的存在而衍生出的与线下生活截然不同的新问题，并对线上、线下同时存在的问题进行协调一致的解决。目前我国网络社会的舆论秩序建构、交易安全保障、网络产权保护、网络违法行为打击等都还处于缺乏系统性法律制度的探索阶段，线上政府正是作用于发现线上问题、探寻解决方案、进行有益尝试、推动立法进程的各个环节，防止线上生活的政府缺位和法律失效。
(三)线上政府的构建愿景，是建立线上-线下的纵向秩序协调机制，发展有中国特色的横向网络治理机制
从纵向上看，网络社会与传统社会并行发展，时刻产生着千丝万缕的联系。网络社会既产生自现实社会活动在网络空间上的映射，也在网络空间的独特性下进行着社会关系的重组和再生产;网络社会既部分遵从传统社会的运行规则，又在技术优势和空间无限性下创设出许多新的规则。网络社会与传统社会显然无法形成一一对应的映射关系，也就意味着网络社会与传统社会的上下对接无法通过顺其自然方式衔接流畅。因此线上政府的使命之一，便是建立起线上-线下的纵向秩序协调机制，使线下活动的线上应用在遵循传统社会规则的同时具备网络的灵活性，使线上活动的线下环节在展现网络特性的同时符合传统社会的运行规则。要建立线上-线下的纵向秩序协调机制，不仅需要线上政府内部部门之间、线上政府与线下政府之间的协调与衔接，还需要国家、市场与社会之间的合作与联动，共同协力使网络社会的发展不受传统社会的掣肘，传统社会的秩序不因网络社会而扰乱。
从横向上看，网络社会是网络空间中培育出的全新的社会体系，网络社会有着创设全新互动关系、培育全新政治社会化路径的巨大潜力，但其流动性和隐匿性也意味着网络中的政治社会化过程易受其他势力的裹挟。在网络社会的扁平化特征使其无法依赖纵向的层级制管理体制的情形下，如何适应当前网络社会分化的客观情境，发展出有中国特色的横向网络治理机制，就显得尤为重要。网络治理机制的“中国特色”体现在网络社会的议程设置要符合国家体制的议事框架，网络社会的规则制定要符合国家的宪法精神，网络社会的发展程度要立足于中国社会的现实情境，进而利用网络社会的多中心、扁平化特征，实行网络社会的横向治理、分类治理，并在治理机制上体现公平价值与民主价值(见表1)。
三、线上政府的构建：特征与职能
(一)线上政府的特征初探
构建线上政府，需厘清线上政府的组织结构、控制机制、管理方式以及职能划分等内容，其建构依据一方面来源于网络社会的流动性、隐匿性、共态性与公共性特征，线上政府的建构应适应网络社会的特征并善于解决网络社会的治理困境;另一方面来源于对线下政府的类比推及，从线下生活与线上生活的异同推演线上政府应对线下政府进行的借鉴与创新。表1展示了线上政府与线下政府的特征对比，梳理了线上政府在管理对象、组织结构、控制机制、管理方式等方面的特征，刻画了线上政府的雏形。
由表1可以看出，在作用范围上，线下政府面对的是现实空间中的传统社会，而线上政府针对的是建立在网络空间之上的网络社会。
在面向个体上，线下政府的管理对象是个人与身份一一对应的公民，而线上政府面对的则是以ID和账号为身份标签的网民，网民身份虚拟、流动性强、可控性低，与公民形成多对一的身份对应关系，成为线上治理复杂性的成因以及治理难点。
在管理结构上，传统社会政府管理采取的是基于不同政府层级组织之间的“条块关系”而进行的条条、块块、条块结合的管理模式，矩阵式的条块管理在治理现实中也存在着诸如行政效率低下、条块分割、等级隶属关系强化等弊端。而网络社会的治理关系远比传统社会复杂，其技术特性和多中心特点使网络中任意两方都能够实现连接，呈现出复杂的网络状关系结构。因此对于网络社会的管理，无法将其囿于条块的框架之中，而应该实行与网络社会特征相一致的网络管理结构，形成多中心引导、多主体参与、多领域互动的管理结构。
在组织架构上，线下政府沿用经典科层制组织形式，在组织结构上呈现纵向层级化特征，与我国从中央到地方的层次治理特征相吻合。相比传统社会，网络社会本身即呈现出扁平化的社会结构，以促进信息在网络社会中的快速流动。因此，线上政府应采取扁平化的组织架构，降低层级结构带来的重叠性、冗余性的弊端，加快网络管理信息流速率，提高网络行政效率。
在职能边界上，线下政府历来实行从中央到地方、划地而治的属地管理。与传统社会地域的有限性不同，网络社会空间上呈现出无边界特点，无法像地域的划分一样规划网域的边界。因而线上政府应顺应网络社会特征，采取基于网域的区域管理模式，其中包括平台管理和分层管理。平台管理是对网络平台进行分类管理的管理模式，尽管网络空间难以为界，但网络中的社交平台、电子商务交易平台、即时通讯平台等网络平台则具备相对封闭性和行业类别特性，依据平台类别对网络平台进行分类管理，能够抓住网络社会的矛盾中心，实现网络社区、网络市场的有效治理。分层管理是依据网络层次结构而进行的分类管理模式，正如互联网的全球性联通是建立在七层通信协议的架构之上，网络社会也产生了物理、应用与意识形态的层次之分，有学者提出对互联网进行基于结构层面、功能层面、意识层面的分层治理，[9]以层为界制定相适应的治理策略，能够实现网络社会的精准治理。
在控制机制上，传统政府在社会治理中具有绝对的权威，是绝大多数社会规则的制定者和裁决者，在传统社会治理中具有单一权威中心的地位。但是在网络社会中，网络生活被分割为一个个不同的网络平台，每个网络平台都会制定自己的管理规则，拥有对平台成员活动进行规制和裁决的权威，平台成员除了要遵守政府的规章之余，要在平台中进行活动还需服从网络平台的管理规定。因而在网络社会中线上政府并非单一的权威中心，在政府之外各个网络平台也成为分布在网络社会中的大大小小的权威中心。这不仅意味着线上政府进行网络治理可以通过对网络平台的规制来实现网络的总体性治理，还意味着以网络平台为代表的权威中心可以成为网络政府治理的辅助和补充。
在治理的法治原则上，硬法代表能够依靠国家强制力保证实施的法律规范，而软法是指一定人类共同体通过其成员参与、协商方式制定或认可的非典型意义上的法。[10]我国传统社会法律体系经过长久的实践与发展，对社会生活的方方面面加以完善的法律约束，形成了以硬法为主、软法为辅的法治模式，硬法之治目前仍占据着社会治理的主流方式。相比之下，网络空间的法治体系尚未建成，目前应用于网络治理的硬法体系也仅囊括了网络安全法律体系、网络言论规范体系和网络信息保护体系，[11]网络社会的流动性、公共性使其可以更加依赖软法之治。互联网为成员的参与、协商提供了跨越时空的便利性，为网络社区、网络平台、网络行业协会的成长提供了丰沃的土壤，这些网络社区、平台、行业协会已经具备了准公共性的特征，行业自治能够规范相当规模的网络社会秩序，成为网络社会治理的重要组成部分。正因如此，硬法之治与软法之治的协同治理应成为线上政府的网络社会治理法治原则。
(二)线上政府的职能划分
政府在网络社会中应该行使什么样的职能，是线上政府构建中最为重要的问题。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将政府职能概述为宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护，精炼的概括了政府的职能领域。线上政府的职能范围既形成于上述的政府职能框架之内，又与网络社会当前面临的问题密切相关，基于以上两方面的分析，我们将线上政府的当前职能归纳为网络安全保障、网络市场监管、网络公共服务、网络秩序管理。
网络安全保障。线上政府的网络安全保障职能体系包含了国家安全、个人隐私安全和网络交易安全。在信息时代，网络已经成为国际竞争的主战场，网络黑客窃取国家机密、军事机密的情形不仅出现在科幻剧作中，也真实地存在于现实世界里，在国家层面上抵御外部势力经由互联网的网络攻击、信息窃取以及价值渗透和舆论操纵，已成为线上政府维护网络安全的重大责任和挑战。此外，大数据技术的快速发展使个人变得越来越透明，人们在网络生活中也经受着隐私泄露的不安全感，保护公民的个人信息不受非法利用、隐私权不受不法侵害，也是线上政府需行使的职能。同时，随着网络金融的普及，线上交易变得越来越频繁，看得见的资金交易变成了看不见的信息流动，线上政府应在此过程中防止线上资金在交易过程中被拦截、窃取，保护网络交易安全。习近平曾在国家安全工作座谈会上指出，“要筑牢网络安全防线，提高网络安全保障水平，强化关键信息基础设施防护，加强网络安全预警监测，确保大数据安全”。构建线上政府，实施网络安全保障，是新时期“总体国家安全观”对国网络治理提出的新要求。
网络市场监管。据联合国宽带可持续发展委员会发布的最新报告，2016年中国已成为全球第一大互联网市场;[12]同年，全国数字经济总量已占据全国GDP总量的30.61%，[13]数字经济成为国民经济的重要组成部分。在此际遇下，规范网络市场秩序，维持网络市场健康发展成为新一轮推动经济增长、助力结构转型的关键。线上政府不仅要对面向消费者的网络消费者市场进行有效监管，同时还应规范网络企业间竞争行为，遏制网络不正当竞争情况的出现。从目前政府部门发布的网络市场监管典型案例来看，政府的网络监管内容多集中在网络虚假宣传、发布违法广告、侵犯他人商标、网络传销和不正当竞争等方面，特别是网络制假售假活动猖獗。线下政府应整合现有的网络市场监管资源，建立全面、系统的网络市场监管体系，实现净化网络市场环境、维护网络市场健康发展的职能目标。
网络公共服务。提供公共服务是现代政府的重要职能，也是政府合法性的重要来源。网络空间作为新产生的公共领域，易于接纳和创设新的公共服务内容和服务形式，网络社会的政府公共服务大有可为。线上政府的网络公共服务包括了网络基础设施服务、电子政务服务和云计算服务。互联网与大数据产业的快速发展有赖于网络基础设施的建设，网络基础设施需求量大、统筹性强、造价高，需要政府部门“集中力量办大事”，加强网络互联互通、实现三网融合，进而推动网络经济健康快速发展。在电子政务服务方面，线上问政、线上办事已经被我们所熟知，政府在推动电子政务发展上已经做了许多有益尝试，线上政府应进一步打通部门之间的互联障碍，实现部门之间的数据连接、业务衔接和职能联动，利用网络技术和平台，使行政办事“最多跑一次”甚至“一次也不用跑”成为可能;云计算是随着大数据技术的发展而产生的新兴事物，对于云计算是否应是公共服务、是否应该由政府提供等问题还处于探讨探索阶段，但云计算的强大计算存储能力必定可以为公共服务的精准化、有效性提供更多支持，政府购买服务的供给模式也已经走向实践探索之路，未来云计算必定成为线上政府公共服务的有力支撑。
网络秩序管理。相比其他方面，政府在网络秩序管理上的行动已经走在了前面，在规范网络言论、限制不健康内容传播等方面已经形成了相对完善的法律体系。但在另一方面，网络的特性又使网络社会的不确定性大大增加，网络媒介降低了公众进行话题讨论、意见汇集的门槛，网络的缺场交往特征使网络中信息的真实性和透明性受到质疑，在此情境下出现网络突发事件、网络群体性事件的概率和可控难度都大大增加，成为线上政府网络秩序管理中面临的最大问题。因此线上政府进行网络秩序管理，还需进一步探知网络突发事件的演变规律，加强对网络虚假言论和煽动行为的打击，做好网络群体性事件的疏导，建立社会问题的线上-线下协调解决机制，维护安全、稳定的网络社会秩序。
