第二，各职能部门信息化水平差异大，数据烟囱林立。长期以来，由于各职能部门分工差异，在业务处理过程中对于信息化的需求程度并不一致；加之缺乏相关的绩效激励机制，政务服务中信息化技术采纳动力不足，因而“用进废退”，导致各职能部门信息化意识及信息化发展水平参差不齐。在新一轮信息化建设过程中，部分职能部门由于受主管领导及“一把手”领导风格的影响，并未引起足够重视，于是，出现了“马太效应”，共享鸿沟“越填越深”，数据烟囱也越来越高，政务服务数据共享面临重大挑战。例如，武汉市公安局依托“云端武汉·政务服务大厅”统一网上平台，结合其自有的“武汉交警”微信、微博平台，不断开发新的功能，将越来越多的业务集成到移动端，信息化应用水平走在了全市各职能部门前列，具有显著优势。
第三，已有数据差异大，共享不足导致改革无法深化。部分业务量大的职能部门，虽然积累了大量政务服务数据，但由于缺乏数字化、标准化处理，或者信息系统之间不兼容（数据存储形式、调用方式、业务系统接口等都存在一定的差异），短期内难以实现互联互通。如上文所述，目前政务服务数据共享程度还比较低，在日常办事过程中，申请人在办理不同事项时，需要多次重复提交相同的材料，不同窗口的受理人员也需要对相同的材料分别进行核验，严重浪费人力资源，存在着大量可以优化、削减的环节。同时，因为业务程序要求，不少申办者需要在现场办事大厅中复印多种材料、证件，虽然不收费，但也明显增加了办理时长和服务资源的投入。若能有效将已有材料电子化，不仅可以提升申办服务效率，还能有效节约人、财、物等资源。
第四，部分职能部门缺乏改革动力与数据共享需求。例如，国家某部委针对其不同业务，开发了一系列全国统一垂直系统，武汉市某局按照要求，在日常事项办理中，基本都是使用该部委统一开发的这十几个垂直系统，而这些系统又与武汉市市级系统存在不少差异，导致该局难以直接与其他职能部门实现数据沟通。为配合武汉市政务服务改革、数据共享，该局一方面需要贯彻国家部委的相关精神，一方面必须额外增加不少工作量。访谈中，对方直言不讳，“我们平时不怎么用市里的系统……部里面的系统已经用习惯了，对一些材料的提交也有专门的要求，市里面即使共享出来了，我们也可能用不了，所以平时都是让申请人自己提交材料，按照部里的系统办理……国家部委之间都共享不了，市里面要想完成这个，难度不小……”另外，也有少部分职能部门信息化程度较高，已经远远超越全市平均水平，其日常事项办理也已形成了自己独有的风格与体系，没有足够的动力来参与全市统一改革。遇到类似的情况，政务服务数据共享就难以推进，深化改革就难以实现。
武汉市政务服务数据共享所面临的问题在改革过程中日益显现，数据共享不足导致事项办理难以简化、申办材料难以精简，对政务服务流程优化、业务重组造成了阻碍，已经在一定程度上影响了改革的整体进展。
四、应对策略讨论和结语
要解决武汉市政务服务数据共享所面临的问题，需要抓住技术支撑条件，用好政策工具，从底层做起，从标准化入手，逐步应用、完善云端平台，分阶段、有重点地推进政务服务数据的共享，促进政务服务效率与质量的提升。
首先，夯实标准化基础。研究表明，标准化是有效实现数据对接，从而保障服务融合的基本前提。学者们普遍提倡在行政服务领域引进标准化管理，认为标准化是促进行政服务质量持续改进的重要途径，也是政务服务中心发展的必然趋势。[28,29]在实践中，由于缺乏政务服务数据建设标准，已经严重阻碍了数据共享、政务服务改革的推进。针对武汉市实际情况，可以从证照、事项、办事指南、示范文本等几个方面分别展开标准化。以证照标准化为例，对所有政务服务事项涉及到的证照（提交的或生成的）进行梳理，对现需提交的证照，研判有无提交必要；对生成的证照，研判有无合并可能。而后，对所有证照统一规范名称、规范必要基础字段、规范内容及形式、规范存储方式。最后，根据证照共现图谱，对证照共享需求进行分类分级，便于逐步纳入全市共享范围。另外，在实际建设中，严格要求接口标准化，有利于通过分包并行开发的方式提升系统建设效率，有利于提升数据交换质量，也有利于降低后期运维及扩展升级的成本。
其次，突出重点，试点先行，逐步推广。通过建立、推行全市统一综合窗口收发件系统，职能部门系统已有的，逐步对接转移；尚无专门系统的，直接使用统一系统，推进“前台综合受理、后台分类审批、窗口统一出件”。由此，能够有效避免一些职能部门在消除已存数据孤岛的同时，另外一些职能部门又去建造更多新的数据孤岛（参见图１）。具体到数据共享的建设与推广，如图１所示，可以采取多地存储建设、云端统一调用的方式。市民之家、各区级行政审批局分别按照统一规范与标准，自己建设、维护数据库。对于已有的纸质数据，加快数据筛选、转化工作的进度，尽快将可用数据电子化；对于已有的电子数据，按照统一标准，通过数据清洗、数据合并等，形成新的可共享数据。建设单位对数据准确性、真实性负责，并按照统一接口与云端共享平台对接，云平台通过电子签章技术对数据进行封装，保证有共享需求的职能部门能够随时按需调阅。由此，可以保证数据同源建设同源维护，避免因分别创建、集中存储、各部门调用（星型拓扑结构）造成的更新不及时、可信度不高、无故障率要求高等问题。以证照数据共享为例，应根据标准化梳理的结果，先行建立全市共享目录，规定相关部门在收取、生成证照的过程中，做好标准化录入、存储工作；受理事项申请时，在确认申请主体身份后，即默认其已经准确提交了那些通过其他职能部门共享过的证照，不再要求提交、不再进行核验，有效减轻申办人、受理人的负担。通过试点示范效应，全面激发各职能部门政务服务数据共享的参与意愿，推进更大范围的共享，最终促进政务服务效率与质量的全面提升。
图1 政务服务数据共享建设方案
最后，确保配套资源支撑。在行政资源方面，保证组织领导、制度建设与长效工作机制。在物质资源方面，建立相应的经济补偿机制，保证相关基础设备设施的购置与建设，稳定专项资金投入。在人才智力方面，以全市相关业务骨干为基础，寻求高校及科研机构的智库支持，实现跟踪研究、及时调整偏误，保证改革持续稳健前行。
值得注意的是，对于政务服务数据而言，不能一味要求像其他数据一样开放、共享。对于一般性政府数据，其共享对象是社会公众，充分的开放与共享能够有效激发、提升社会创造力。但对于政务服务数据，其共享对象是政务服务部门，共享目的是减轻工作人员及申请主体的负担、促进流程优化，故应根据实际，充分考虑共享效益，尤其是改革前期，需认真研判共享数据的范围，不能盲目铺开，为共享而共享。应如上文所述，通过共享试点的显著成效，逐渐消除各方抵触情绪、提升共享意愿，循序渐进逐步推进。同时，随着大数据分析技术与机器学习研究的深入，对于数字、文本、图片、音频、视频等不同类型、不同存储方式的异质性数据的处理，已经有了实质性进展，因此，在共享机制运转成熟的情况下，可以考虑建设政务服务数据仓库，利用大数据分析技术及机器学习的研究成果，在更深层次上挖掘数据价值，按主题对政务服务记录数据进行时序、多维分析，借助决策仿真技术，找出问题、原因，探究优化选择方案，为市政府领导决策做好支撑与参考，促进政务服务的智能化提升。
政务服务数据共享，在短期来看是目标，长远而言，它只是优化政务服务的手段。本文对政务服务数据共享相关研究与实践进行了评析，结合实际分析了武汉市政务服务数据共享面临的问题与挑战，并对实施策略进行了讨论，能够对武汉市政务服务改革提供有益参考。然而，由于传统观念和既有利益的阻碍以及其他难以避免的干扰因素，在具体施行过程中，必定还会引发各种问题，这都需要进一步的跟踪研究。
参考文献（略）
作者简介：
明承瀚，男，博士研究生，研究方向：电子政务。
徐晓林，男，管理学博士，教授，博士生导师，研究方向：电子政务、智慧城市、非传统安全。
陈涛，男，管理学博士，教授，博士生导师，研究方向：电子政务、信息技术服务标准、智慧城市。
