内容摘要:电子政务作为基于信息技术的新型管理模式,对加快政府职能转变、促进国家治理结构转型、推进国家治理方式升级、推动国家治理环境优化具有重要的作用,有助于实现国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标。国家治理现代化对电子政务的信息整合、信息公开、信息多元供给等提出了新的要求,然而,目前我国电子政务的建设仍存在系统设计缺位、整合统筹不足、保障体系不完善等问题,难以为国家治理现代化提供有力支撑。建议进一步加强电子政务的顶层设计与整体规划,加快电子政务标准化体系建设、建立多元化政府服务供给渠道、加快促进新一代信息技术的应用推广、健全法律保障体系、加强安全评估与管理,提升电子政务对国家治理现代化的促进作用。
 
  十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标,对电子政务建设提出了更高的要求。然而目前电子政务建设仍存在系统设计缺位、整合统筹不足、保障体系不完善等问题,难以对国家治理现代化提供有力支撑。加快电子政务整合与创新,充分发挥其对国家治理现代化的促进作用,是当前电子政务发展的重要任务。
 
  一、电子政务对促进国家治理现代化具有重要作用
 
  在我国基本国情和基本政治制度下,“国家治理”主要是指中国共产党代表和领导人民掌握政权、运行治权的过程,是强调在中国共产党总揽全局、统筹各方的格局下,政府、企业、事业单位、社会团体、中介组织、人民群众各方主体共同发挥作用的治国理政。“国家治理现代化”包括国家治理体系现代化和治理能力现代化两个层面。其中,“国家治理体系”是保障治国理政有效运行的各项制度所构成的制度体系,“国家治理能力”是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。现阶段推动国家治理体系和治理能力现代化,其重要任务就是全面建设党领导下管理国家的现代国家制度,更加有效地发挥国家和政府在现代国家治理体系中的核心作用。
 
  电子政务作为依托于信息技术的新型管理模式,对于国家治理体系和治理能力现代化具有重要的推动作用。一方面,电子政务有助于加快服务型政府建设,并促进治理结构扁平化、网络化,推动国家治理体系现代化。另一方面,有助于提升国家治理的效率和质量,优化国家治理环境,推动国家治理能力现代化。电子政务对国家治理现代化的促进作用具体表现为以下四个方面。
 
  (一)加快政府职能转变
 
  第一,电子政务进一步加快服务型政府建设。在新时期,电子政务平台的发展加快了简政放权的步伐,加快政府职能由“管理型”向“服务型”转化。第二,使政府服务更加丰富多样。传统的政府服务很难覆盖所有领域,而电子政务利用统一的信息资源,通过网络、多媒体等信息技术手段,可为公众提供直观简便的多领域、多元化服务。第三,推动政府服务更加专业和精准。电子政务可以根据用户偏好和智能化的数据分析,实现政府服务个性化定制,提高用户满意度。比如可以通过大数据技术深化政府和公众间的互动,进一步优化服务项目。
 
  (二)促进国家治理结构转型
 
  第一,在强化党的领导的基础上有效推进治理结构转型。现代化的国家治理体系是以中国共产党统筹领导下的多方主体共同发挥作用的制度体系。电子政务通过问政平台和网络监督增强党的执政公信力和执行力,有助于进一步强化党的领导基础。同时,电子政务倒逼政府不断简政放权,有利于加快形成党领导下的多元主体协同发挥作用的新型治理结构。第二,通过网络渠道促进治理结构扁平化和高效化。网络问政加强了高层决策者和行政执行层以及民众的直接联系,简化了行政程序和层级,扩大了管理幅度,使组织结构趋于扁平化。第三,基于业务系统的创新加强跨部门网络化联动。在电子政务环境下,跨部门联动平台的建立成为可能,进而可真正建立围绕活动连续运作的工作体制。比较典型的是全国普遍建立的行政审批大厅和部分网络审批平台,以及可提供多部门审批的一站式服务和远程、网络审批。
 
  (三)推进国家治理方式升级
 
  第一,互联网的开放公开特性不断强化公众参与。电子政务为社会其他主体参与治理提供了新型渠道,公众可以通过微信、微博等网络平台更快捷高效地参与治理,国家治理的多元参与特征会不断加强。第二,基础数据库建设使国家治理更加客观有效。电子政务的推广使政府能够获取原先难得到的各类公众信息,政府核心业务数据库和基础信息数据库不断完善,政府和公众的决策行为将基于大数据挖掘和分析而得到优化,国家治理将更加客观有效。第三,电子政务平台使国家治理流程更加透明科学。电子政务将传统的人格化管理转变为系统程序化管理,让政府工作受到同事、公众和媒体多角度的监督,杜绝可能的“暗箱”操作和其他腐败行为。
 
  (四)推动国家治理环境优化
 
  第一,通过多元化平台不断推动体制改革和机制创新。电子政务倒逼相关体制机制不断革新,加快了相关的行政管理、公共服务、社会关系等方面的变革。如政务一站式服务带动了全国政务系统公共服务大厅的建设和推广,通过建立网络举报和监督平台、移动医疗服务平台来推进反腐倡廉和医疗体制改革等。第二,利用互联网监督转变行政工作作风。电子政务有利于推动绩效管理,有效地对政务服务进行评估和奖惩。同时也可以促进不同管理环节的业务协同,极大地提高工作效率。第三,通过网络问政平台增强政府公信力。政务微博、政务微信、网上听证等新的网络问政平台丰富了政府与民众互动的渠道,使人民的知情权、监督权得以充分体现,有利于赢得公众信任,见下表。

  二、国家治理现代化对电子政务提出新的要求
 
  (一)国家治理现代化提出的新要求
 
  国家治理现代化带来的政府职能转变以及相应的执政能力提升需求,对电子政务提出了新的要求。在国家治理现代化带来的政府职能转变要求下,电子政务需要实现以下转变:第一,进一步转变电子政务服务重心。应在明晰政府与市场关系基础上,将重心由审批和管理转到提供优质服务上来,并强化顶层设计,找准定位,指明方向。第二,推动电子政务更加高效透明。应进一步细化政府服务类别,提升政务服务的针对性;进一步优化业务流程,减少重复和冗余审批,建设网上办公平台,并建立快速反应机制,提升政务服务效率;推动政务公开透明,建设“阳光政务”。第三,推进电子政务业务信息对接共享。实现部门间、地区间的横向无缝对接,消除数字鸿沟;加强系统设计,逐步推进跨领域信息公开和数据共享;加强政民对接,提供丰富的线上线下互动,使政务广泛接受社会监督。第四,建立完善的电子政务服务保障体系。建立多元化的服务供给机制,探索电子政务与社会化渠道对接,鼓励政府购买社会服务;强化电子政务立法与监督,建立完善的法律法规体系。
 
  (二)国家治理现代化带来的新挑战
 
  国家治理现代化也对电子政务发展带来了一些新的挑战,主要表现在:
 
  第一,信息整合、共享和业务协同的需求更加迫切。新时期,政务服务的信息协作机制以及面临的主要问题都发生了改变,政府为更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责,提升应对突发事件的能力,对各个领域信息整合和业务协同的需求也越来越迫切。比如在经济调节领域,部门之间数据打架现象时有发生,统计数据与经济实际运行状况不符受到社会质疑,政府公信力受到伤害。国家治理现代化对政务信息整合、共享和业务协同提出了较高的要求,要将分散于各个不同信息系统中的数据、信息整合汇集,有效地挖掘分析甚至实现图形化、可视化展现,并实现跨部门的信息共享和业务协同,对电子政务工作是较大的挑战。
 
  第二,政府数据公开、开放的迫切需求与信息安全风险并存。国家治理现代化要求政府能够提供公开、透明、全面的政府相关工作信息,做好政府数据公开、开放工作。同时,信息技术尤其是大数据技术的发展、社会信息需求日益高涨,也同样要求政府开放更多有增值潜力的信息和数据,以大数据战略来管理和服务社会,更好地推动政府管理创新和社会自治。然而,随着信息技术的快速发展,我国政府信息安全也面临着较大的风险。我国信息领域核心技术设备发展体系尚不完备,很多核心技术难以实现自主可控,给电子政务的信息公开、业务系统、数据共享平台带来较大威胁。另外,大数据、自媒体等的发展将信息资源和新技术应用的管理提升到一个新的高度,如果不加以严格的规范,极易造成信息的滥用。在此背景下,政府数据如何公开、数据开放的范围如何界定,政府数据公开与信息安全的关系如何处理,都是摆在电子政务工作面前的重大课题。[page]
  第三,面向市场的多元化政务服务提供机制亟需建立。在国家治理现代化的扁平化治理结构体系下,传统的政府单方服务供给模式难以达到国家治理现代化的质量和效率要求,必须引入多元化服务供给主体。那么,作为政府主导的电子政务工作如何与市场机制对接,实现政务服务的多元供给,为社会提供多样化的政务服务,满足决策和绩效评估的多元参与需求,是新时期电子政务工作需要面对的重要问题。如百度、腾讯等企业的大数据平台可以提供交通、流动人口管理等针对性较强的政务服务支撑,但如何有效购买并充分利用这些社会化服务,需要国家进行系统性的设计。
 
  三、当前电子政务发展难以有力支撑国家治理现代化
 
  面对国家治理现代化的要求,电子政务存在决策支撑能力弱、设计统筹不足、法制建设不完善等问题,难以为国家治理体系和治理能力现代化提供有力的支撑。
 
  (一)基础信息资源建设无法满足国家治理现代化需要
 
  目前我国已经开展了多项电子政务系统工程,强化了在金融、税收、统计等多个领域的信息开发和整合,但是对于基础信息资源的协同利用还不足,重要的信息获取、整合和针对性应用还很不够,难以对治理决策提供有效支撑,更难以为政府管理创新提供支持。比如我国目前尚未建立完善以组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度,难以有效开展产业发展以及企业就业等方面的监测、评价和决策支持;不动产登记等尚未实现全国联网,难以为税收制度改革提供信息支撑等。
 
  (二)系统设计与统筹协调不够
 
  当前电子政务的一个重要问题在于国家层面顶层设计和统筹规划缺位,部门、区域的系统性安排不足。其一,由于目前对国家治理现代化的认识不一,相应的电子政务建设缺乏系统设计,导致各部门各地区政府信息基础建设的政策安排不明确。其二,由于各地信息基础设施建设方面存在差异,公众获得的政府信息公共服务有巨大差距,数字鸿沟、信息孤岛仍然是重要难题。其三,因国家基础数据库尚未丰富和完善,而我国电子政务建设缺乏统一的技术标准,不愿共享、标准不一、政策限制等多种原因导致信息资源共享和对接困难,严重制约了对公众提供个性化定制服务的能力。
 
  (三)网络法制体系建设仍不完善
 
  依法治国是国家治理现代化的必然要求。目前我国电子政务相关法制建设还很不完善,尚不能满足依法治国的要求。主要包括,政府数据开放共享尚无相关法律依据;电子政务专项法规不健全,服务职能缺乏一致标准,尚未形成完善的部门规章、地方法规体系;电子政务的网络问责和监督机制尚不健全,立法司法过程的网络公开不足等。
 
  四、提升电子政务对国家治理现代化促进作用的建议
 
  (一)加强顶层设计与整体规划,明确分步实施路线图
 
  深入研究当前新的形势和国家治理现代化的新需求,做好顶层设计,明确新时期电子政务的发展目标,制定电子政务“十三五”专项规划,强化电子政务对国家治理现代化的促进作用。系统分析电子政务应发挥的作用,在平台建设、业务应用、政务信息资源开发利用、技术服务体系、信息安全、标准体系等方面进行统筹安排,根据各部门和各地方政府的实际情况制定分步实施的路线图,对重大信息基础设施建设系统规划、统筹布局、分步实施。同时,对落后地区略有侧重,消除数字鸿沟。
 
  (二)加强信息资源与业务协同整合,提高电子政务综合效能
 
  由中央专门机构统筹,建立地方和部门沟通机制,消除部门之间、央地政府之间电子政务建设项目实施的障碍。推动政务审批对接,突破“信息孤岛”,鼓励多部门“并联审批”。加强国家电子政务标准化体系的研究论证工作,抓紧制定权威性、开放性的国家标准。建设国家信息资源开放平台和信息共享指导目录,分类别分层次推进信息整合、公开和共享,进一步加快人口、法人单位、自然资源与空间地理、宏观经济等国家基础信息资源库共建共享工作,对重点领域开展应用试点并逐步推广。充分整合各部门各领域信息系统资源,建立有关行业、企业、智库机构的决策咨询信息库,集成重要职能部门和智库机构的专业系统和分析模型提升决策辅助能力。建立跨部门统一共享的信用信息平台,完善公民和法人的信用信息,加快统一社会信用体系建设。
 
  (三)建立多元化政务服务供给渠道,创新国家治理方式
 
  整合多种资源,探索引导并引入企业、非营利组织和其他利益相关的社会力量参与信息资源开发利用,鼓励信息资源的竞争性开发,降低政府服务成本。创新多元化的服务供给模式,推动电子政务与政府购买服务对接,引入市场化机制,采取外包、委托、购买服务等多种方式,提供多样化的有价值的政务服务。拓展服务的覆盖面,加快服务向基层延伸,使公共服务惠及全民。创新服务提供方式,利用网络资源积极探索新型政务服务模式,提升网上公共服务水平,推广在线政务服务。充分利用移动互联网等新一代信息技术,不断拓展各类信息服务站点、手机、超级wifi以及广播电视等公共服务渠道。
 
  (四)加快新一代信息技术的应用推广,建设智慧政府
 
  研究制定物联网、云计算、大数据、移动互联网等新一代信息技术在电子政务领域的应用规范,充分发挥新一代信息技术在行政管理、决策咨询、公共服务等方面的支撑作用,对传统政务流程优化再造,提升现有电子政务服务的深度和广度,建设智慧政府。探索建设电子政务云计算平台,积极开展国家治理大数据平台建设的研究准备;尽快出台大数据在电子政务中应用的实施细则;不断探索移动办公、移动公共服务等方面的新服务方式,探索建立移动政务与统一电子政务网络(电子政务内网、外网)的安全交换标准和方案。同时,降低市场准入,抱持开放、包容的心态,为IT和互联网企业参与各级政府的电子政务建设、应用新一代信息技术更新现有电子政务业务系统功能,创造良好环境。
 
  (五)健全法律保障体系,改善促进国家治理现代化的网络环境
 
  加快电子政务专项立法,加强部门规章和地方政策性文件配套,形成规范的电子政务法律法规体系。细化政府信息公开标准,尽快确立政府数据开放共享制度。完善公众参与机制,推进立法司法过程网络公开,强化听证制度并加快修订进程。建立完善公众监督和诉求的网络表达平台,拓宽网络民意渠道。
 
  (六)加强评估管理,保障信息安全
 
  建立电子政务信息安全评估机制,通过专业化评估确定电子政务渠道公开的信息范围。大力发展我国核心技术和设备,尽快实现政府核心电子政务系统软硬件的国产化替代。在政府各部门建立完善电子政务安全组织管理体系,加强信息网络安全的专业培训,提高安全管理人员素质。加快建立和完善网络安全标准体系,尽快制定网络产品、服务、运行和管理的国家和行业标准。健全用户信息保护制度,加强对用户个人信息、隐私和商业秘密的保护。
 
  参考文献
 
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  [10]张芳艳,2010:“信息社会下电子政务对政府治理的影响”,《科教导刊》,第6期。
 
  国务院发展研究中心“信息化促进中国经济转型升级”课题组
 
  课题负责人:隆国强
 
  课题执行负责人:赵树凯
 
  课题协调人:李广乾
 
  执笔:兰宗敏 李广乾


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