张会平｜构建更加开放的城市数据治理体系

　　党的十九届五中全会指出，要“推动数据资源开发利用”；“推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革”。数据从最初的开放共享到现在的市场化配置，是社会发展的必然结果。随着数据成为新型生产要素，数据治理逐渐成为国家治理的重要内容。电子科技大学公共管理学院张会平教授在《国家治理》周刊撰文，对如何构建更加开放的城市数据治理体系进行深入分析。

　　正在推进的政府、企业与社会数字化转型都需要以数据要素在政府、市场、社会之间的有序自由流动为前提。拥有土地、劳动力、资本、技术等战略资源的城市，也在抢占数据要素资源，助推经济高质量发展和市域治理现代化。这些城市试图通过加强城市数据治理制度建设促进数据要素高效配置，但是尚未获得突破式创新。为了加快推进数据要素的有序自由流动，迫切需要破解城市数据治理难题，构建更加开放的城市数据治理体系。

　　城市数据治理制度建设的转型：从开放共享到要素市场化配置

　　城市数据治理制度建设率先从政务数据共享领域起步。2015年2月15日，杭州市人民政府办公厅印发《杭州市政务数据资源共享管理暂行办法》，旨在推动杭州各政务部门之间实现数据共享，切实提高行政效能、服务质量和管理水平。2016年9月19日，国务院发布的《政务信息资源共享管理暂行办法》为包括政务数据在内的政务信息资源共享作出了制度安排，明确提出政务信息资源共享应遵循“以共享为原则，不共享为例外”“需求导向，无偿使用”等原则，并将政务信息资源按共享类型分为无条件共享、有条件共享、不予共享等三种类型，为加快推动政务信息系统互联和公共数据共享，增强政府公信力，提高行政效率，提升服务水平奠定了坚实基础。全国各地也纷纷出台了相应的政策文件，积极推进政务信息资源开放共享，政府数字化转型在很多地方取得重大进展。另外，新冠肺炎疫情防控期间，“非接触式”政务服务成为新常态，这在某种程度上进一步推动了政务数据资源共享。

　　开放、共享逐步成为城市政府数据治理制度建设的主线，并更多采用公共数据。政府数据开放的价值只有在实际应用中实现，特别是在市场应用中，这使得政府数据开放的总体进展并不理想。另一方面，在实践中，地方政府逐渐认识到仅仅推进政府部门拥有的数据共享和开放，难以完全满足服务创新的要求，应在更大范围内推动数据开放共享。因此，更多城市政府在制定政策文件时开始采用“公共数据”，取代“政务数据”或“政府数据”。

　　数据要素配置正在成为数据治理制度建设的重点，并较多关注市场主体。2020年，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》。该文件首次将数据与土地、劳动力、资本、技术等传统要素相并列，并提出“加快培育数据要素市场”，具体包括推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护三方面。在这之前，尽管有地方提出数据的市场化配置，但并没有详细规定。在该文件出台之后，一些城市已经开始着手全面推进数据要素配置，如2020年7月15日公布的《深圳经济特区数据条例（征求意见稿）》提出加快数据要素市场培育，促进数字经济高质量发展。

　　经济高质量发展需要构建更加开放的城市数据治理体系

　　数据已经成为经济高质量发展不可或缺的战略性资源。据国际数据公司（International Data Corporation，简称“IDC”）发布的《IDC：2025年中国将拥有全球最大的数据圈》白皮书预测，在2025年，中国数据圈将增至48.6ZB，占全球27.8%，成为最大数据圈。2021年至2025年，是中国经济数字化转型的关键时期，数据在其中扮演的作用至为重要。对于企业而言，数字化不仅能够通过数据在消费互联网中的优化配置降低交易成本，而且能够通过数据在产业互联网中的优化配置降低生产成本，全面提升企业效率。对于产业发展而言，基于数据自由流动，数字技术产业自身可以通过创新实现升级，并且能够通过促进传统产业的数字化改造实现转型。对于国家经济增长而言，数据要素驱动的技术进步与创新扩散，将促进产业结构优化，助力经济高质量发展。

　　城市在经济高质量发展中扮演着无法替代的引领作用。据华顿经济研究院编制的“2020年中国百强城市排行榜”显示：2019年，百强城市GDP总量为69.58万亿元，占全国GDP总量的70.23%。可见，城市对经济增长具有重要引领作用，推动经济高质量发展首先应确保城市高质量发展。城市拥有更为稀缺的土地资源、更高层次的劳动力、更为丰富的资本和技术，同时也更容易集聚数据资源。据中国社会科学院农村发展研究所、中国社会科学出版社联合发布的《中国农村发展报告2020》预计，到2025年，中国城镇化率将达到65.5%。城市庞大的人口数量以及每个市民对美好生活的向往，也会推动形成巨大的高品质市场需求，倒逼城市经济高质量发展。

　　城市会持续推进数据要素有序自由流动进而促进经济发展。为保持经济增长优势或者实现经济跨越式增长，城市越来越重视数据资源，推动数据要素自由流动。在2018年第八次机构改革中，许多城市成立与大数据产业相应的机构或部门，并且进一步加强了对数据要素的管理与开发利用。例如，2019年挂牌运作的深圳市工业和信息化局的新调整职责包括推进社会经济领域大数据开发、应用和管理创新。在国家层面正式提出加快培育数据要素市场后，各城市势必会进一步加强制度创新，为数据要素在当地产业中的自由流动创造有利条件。

　　城市治理现代化需要构建更加开放的城市数据治理体系

　　数字化、网络化、智能化是城市治理的必然发展趋势。在城市发展面临诸多新问题、信息技术蓬勃发展的背景下，运用信息技术帮助解决城市发展难题成为整个社会的重要共识。随着信息技术的不断发展，城市信息化应用水平不断提升，智慧城市建设应运而生。智慧城市建设，让很多城市找到新的发展契机，逐步推动城市治理数字化、网络化和智能化，帮助其提升政府运行效率、精准供给公共服务、优化城市规划和公共决策。

　　数据驱动的管理和服务创新是城市治理创新的着力点。数据在城市管理服务中的不断累积，让政府拥有了大量数据；而大数据、人工智能技术的发展和应用为数据驱动的管理和服务创新提供了技术条件，让城市治理创新找到着力点。2016年，“城市大脑”在杭州市启动，主要包括数据采集系统、数据交换中心、数据应用平台、开放算法平台以及超大规模计算平台。数据驱动是“城市大脑”的基本特征，也是后者运行的前提条件。基于此，2018年5月，《杭州城市数据大脑规划（2018-2022）》正式发布，提出即时汇聚各行业和领域数据，形成海量数据资源，基于数据资源优化城市公共资源，最终推动城市治理模式升级。

　　现有城市数据治理体系无法有效满足城市治理现代化的需要。城市治理现代化要求更加全面、更加精细的数字化、网络化和智能化，也就需要更加多元、更加实时的数据资源。但是，现有城市数据治理体系无法有效满足相应的数据资源需要。例如，当前的城市数据治理制度设计更多是从政府部门如何与其它政府部门共享数据、如何对外开放数据角度出发，很少考虑每个政府部门如何从外部获得数据来重构业务流程、重塑业务模式；有效保护个人信息已经成为数据治理创新的前提，但是城市政府对如何有效保护个人信息尚没有切实可行的技术和管理策略。

　　构建更加开放城市数据治理体系应破解的技术制度难题

　　数据权的法律认定和技术保护。数据有序自由流动的前提是数据权能够清晰认定，特别是在法律层面的认定，包括所有权、使用权和处理权等。遗憾的是，这三个权利很难完全分割，一旦彻底分割就会带来其他各种各样的问题。因此，法律上数据权难以认定和保护，在很大程度上限制了数据的有序自由流动。以区块链为代表的信任技术为数据权的认定和保护带来了可能性。理论上讲，可以基于区块链技术搭建相应的数据共享或交易平台，让数据相关方能够确保各自的权利不受侵犯。但是，目前尚没有形成切实有效的技术解决方案。同时，相应的立法工作也相对滞后。

　　特定领域或场景的数据生态体系构建。数据生态体系的构建不仅应从城市层面展开，更应该深入细化到具体的领域和应用场景。毕竟数据驱动的管理和服务创新主要是面向应用场景的。特定领域或场景的数据生态体系构建涉及面非常大。一方面，各行各业都需要构建数据生态体系，但每个行业或领域的实际状况存在很大差异，因此需要分别独立地构建数据生态体系，在实际推进过程中存在很多困难；另一方面，特定领域或场景的数据生态体系构建需要跨部门协调、跨层级联动，甚至需要跨区域融合和国际化合作。从单一领域进行相关的协调工作是非常困难的，从城市层面协调甚至是不可能的，需要国家层面的制度安排和统筹。

　　公共数据的市场化服务或市场化配置。在现有的制度设计中，对于公共数据的使用主要是无偿的，例如公共数据在政府部门之间的共享是无偿的，公共数据的对外开放也是无偿的。但是，很多公共数据具有经济价值，甚至具有非常高的经济价值。对于具有经济价值的公共数据是否能够进行市场化服务或市场化配置是存在争议的，尽管在实践当中已经较为普遍。对于公共数据能否进行市场化服务或市场化配置需要从国家层面作出相应的制度安排，城市政府才能更加有效地实施创新。

　　企业数据和个人数据的公共价值创造。大量企业数据和个人数据的聚合可以用于公共价值的创造，但是用于公共价值创造的边界需要厘定。例如，阿里巴巴、腾讯等互联网公司积累的海量数据能否让城市政府用于公共价值创造。在健康码实现了高效率的人员流动管理，为复工复产、疫情防控提供了有力保障的背景下，一些城市试图扩展健康码的应用范围，将其升级为城市码。但是由于个人信息保护、社会舆论压力等原因，相关的扩展应用并没有得到实际推广。这些问题都是构建更加开放的城市数据治理体系不可避免的，但又是城市政府自身无法有效解决的。