当前,伴随着新一代信息通信技术的快速发展,数据已经成为新的生产要素,不仅丰富了国家治理的手段和工具,而且也成为国家治理的新的重要内容。探索中国特色的数据治理模式必须按照党的十九届四中全会的总体要求和战略部署,把我国的制度优势更好地转化为治理效能。具体而言,我们必须准确把握经济社会数字化转型的特征事实,厘清当前开展数据治理面临的挑战,完善数据治理所需的制度设计,从而建立稳健、包容、审慎和弹性的数据治理体系。

  一、经济社会数字化转型的特征事实

  联合国、世界贸易组织、经济合作和发展组织、国际货币基金组织等先后于近期发表研究报告,从整体上描述了经济社会数字化转型的特征事实。概括起来,可以从六个方面认识。

  (一)数字经济对GDP增长贡献度逐年上升。一般而言,数字经济有核心数字经济、狭义数字经济和广义数字经济之分。核心数字经济主要包括硬件制造、软件和ICT咨询;狭义数字经济主要包括核心数字经济、数字服务、分享经济和零工经济(Gig economy);广义数字经济包括狭义数字经济、电子商务、企业数字化、工业4.0、精准农业、算法经济等。统计显示,广义口径上,全球数字经济占全球GDP比重的15%;狭义口径上,全球数字经济占全球GDP比重为4.5%。

  (二)数字化转型呈现集聚与分化之势。从全球范围看,世界各国共同面临着数字化转型的机遇和挑战,但是不同国家的数字化转型却呈现高度集聚和分化的趋势。联合国《数字经济报告2019年》认为,包括区块链、大数据分析、人工智能、3D打印、物联网、云计算等在内的数字化转型的代表性技术主要集中在中美两国。

  (三)数据、场景和平台不断释放数字经济的溢出效应。数据的生成速度以指数增加,人类正在全面走向数字化。一方面,数据成为新的生产要素。数据本身不一定具有内在价值。它们的价值不仅取决于数据的总量、类型和速度,而且取决于数据的准确性、质量或适用性以及数据固有的其他因素。数据的某些特征对特定用户来说可能比其他用户更有价值,例如,速度对于提供流量更新的应用程序来说至关重要,但对于在线谱系式服务(genealogy service)来说就微乎其微。

  (四)数字贸易引导国际贸易和投资的走向。世界贸易组织发布的《2019年世界贸易报告:服务贸易的未来》认为,由于数字技术的影响,服务贸易正在逐渐取代商品贸易,在国际贸易中的地位与日俱增。目前,服务贸易约占全球GDP的50%,占发达经济体GDP的75%。同时,数字技术不断改变国际贸易的内容和方式,知识产权许可贸易迅速增长,内容和形式越来越多样化。

  (五)“信任赤字”严重制约国际合作。进入数字时代,全球正遭受“信任赤字失调”(trust deficit disorder)的困扰。面对数据博弈,世界各国更倾向于关注自身的战略竞争利益而非共同利益,行为更有攻击性,各国之间和多边合作中的信任正在减弱。同时,数字技术也为经济间谍活动、操纵公共舆论和渗透关键基础设施等提供了新的可能,国家间的信任机制不断受到侵蚀,一些国家担心未来的技术突破可能会颠覆民族国家之间的主权平等,形成一边倒式的数字不平等,产生数字殖民主义,对国际合作不止是徘徊,而是恐惧,从而导致了新的信任危机。

  (六)网络和信息安全风险挑战日益严峻。数据的高速增长和跨国流动不断引发新的安全风险和挑战。数据的集聚和应用开发加大了信息泄露和隐私保护的风险。同时,平台的稳健性、可靠性和回应性等也直接影响了商业数据安全。

  二、我国数据治理面临的现实挑战

  数据驱动的经济社会数字化转型,既充分释放了来自数据创造价值的潜力、提高了劳动生产率和治理效率,也带来了前所未有的现实挑战。如何既促发展又保安全、既维护数据主权又保护个人隐私权、既推动创新又有效监管、既充分信任又防止套牢,正面临着一系列艰难的平衡。立足当前的技术发展和应用趋势,主要表现在以下五个方面。

  (一)数据流量和增量在政府与市场之间呈现“反向剪刀差”。在新一代信息通信技术尚未投入大规模应用之前,政府部门与市场部门各自所占有的数据存量基本上呈现为8:2的格局。但是,随着物联网、云计算、移动互联网、大数据、人工智能等新一代信息通信技术的大规模应用,政府部门与市场部门所占有的数据流量、增量逐步呈现出“反向剪刀差”之势,市场部门采集和存储的数据,无论在规模上还是在质量上都超越政府部门。

  (二)数字逐利驱动下的数据滥采和滥用形势愈发严峻,与数字向善渐行渐远。互联网平台和各类应用采用刷单等手段,套牢消费者、捕获监管者。2019年11月,谷歌公司(Google Inc。)被曝与美国第二大医疗服务供应商阿森松(Ascension)合作,在用户不知情的情况下,收集数百万美国人的隐私数据,包括姓名、出生日期、健康记录、诊断史和住院记录等。

  (三)政府数据平台缺位,商业数据平台错位。当前,电子政务的“老三难”问题,即网络联通难、数据共享难、业务协同难,在“放管服”改革和技术进步的“双管”推动下,已经有所改观。但是,政府数据质量不高、信息共享不足、业务协同不深的问题依然存在。由于缺乏统一的数据治理体系,政府部门中针对数据的多头采集、多层采集、重复采集和过度采集问题依然同时并存,囿于缺乏数据比对、校验和统一脱敏的规则和机制,导致一个个“数据烟囱”鳞次栉比。

  (四)数据与数据技术形成相互“喂养”关系,致使监管失灵。云计算、人工智能、区块链等新兴技术应用,虽然极大地方便了数据采集、处理、存储和传输,但是带来了新隐患。云计算已经成为新一代应用基础设施,也是各种数据汇集的平台。人工智能正在改变人类行为互动方式,尤其是被恶意算法滥用的人工智能正在严重侵蚀国家的治理能力。

  (五)“数据贸易赤字”将成为长期挑战。近十余年来,全球数据以几何级数增长,数据流动和数据贸易的增长也不例外,其增长也呈现出几何级数的态势。

  三、完善数据治理的制度设计

  作为最具时代特征、最活跃的生产要素和价值创造来源,“数据”首次出现在《决定》的文本之中。这既反映了经济社会数字化转型不断加快的特征事实,也反映了必须尽快建立健全涉及数据权属、数据公开、数据共享、数据交易的规则的强烈社会愿望和国家治理意志。本着加强“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的原则,从现实出发,构建系统完备、科学规范、运行有效的治理制度,走向稳健、包容、审慎和弹性的数据治理势在必行、迫在眉睫。

  (一)数据采集、存储、共享机制。面对“无场景不数据”“无平台不数据”“无数据不算法”“无数据不智能”的现实,数据采集、存储、共享机制至关重要。具体而言,一是把好数据采集的入口关,确立用户授权原则,同时数据采集必须坚持“边界最小、适度采集”原则。二是建立全生命周期的数据存储制度。对原始数据进行脱敏处理,建立数据特征标识、特征提取的分类存储体系,建立敏感数据安全隔离、分散存储、容灾备份、安全审计、访问控制等制度,严防数据泄露。

  (二)数据价值创造机制。数据怎样才能创造价值?如果将数据用于改进社会和经济过程,如果将数据用于产品和服务创新,如果将数据用于改进组织方式、改进决策、改进市场,那么价值就会凸显。其中,数据驱动的创新改变了诸如农业、运输业和金融业等许多部门,创新了商业模式,推动了生产率增长。更抽象地说,数据和数据分析是知识资本(Knowledge-based Capital)的关键支柱;知识资本支持着知识经济的生产,包括知识产权(如专利、版权、设计和商标等)和经济能力(如企业专用的人力资本、机构网络和组织诀窍)等;从数据中创造价值可以通过增强数据接入和共享而得以重组,进而促进数据重用。

  (三)数据市场竞争机制和平台反垄断机制。早在2018年4月29日,习近平总书记就在网络安全和信息化工作座谈会上语重心长地告诫互联网业界:“办网站的不能一味追求点击率,开网店的要防范假冒伪劣,做社交平台的不能成为谣言扩散器,做搜索的不能仅以给钱的多少作为排位的标准。”  国际社会的治理实践存在两种倾向,一种倾向是采取相对自由放任的做法,实施最低限度的监督,但互联网平台滥用市场支配地位的问题已经致使“监管归回”。

  (四)数据安全和保全机制。一是树立整体、动态、开放、相对、共同的数据安全观,数据安全是国家总体安全观的重要内容。二是提升数据安全综合防护和多源数据的获取能力。数据安全的威胁源是多元、多变和多态的,是人、设备、软件和安全意识之间的多元互动,加强关键数据基础设施的安全保护以及数据感知和挖掘能力建设。三是加强数据安全技术创新,善于运用大数据分析手段和算法模型,增强数据安全的预警、模拟、仿真和防护能力。数据安全技术创新的方向,不仅要包括“硬技术”,而且要包括模拟、仿真、预测、预警等各种算法模型的“软技术”。

  (五)数据跨境流动机制。数据流动性对于信息社会的意义与资本流动性对于工业社会一样。如何在确保数据流动性的同时将风险置于可控的范围内,是当前世界各国面临的共同抉择。鉴于此,一是积极参与国际数据治理规则的缔约和谈判,最大限度争取战略主动;二是密切跟踪主权国家、国际组织、大型互联网平台以及技术社群所提出的数据跨境流动解决方案,系统评估各类方案对数据主权规则、商品和服务贸易、数据贸易、国家政治经济安全和国际竞争力的影响。

  四、结语

  总之,发展与安全、数据主权与个人数据权、创新与监管、信任与套牢等始终是数据治理的“仪表盘”,两者相较,切不可“一头轻一头重”。从宏观层面看,数据是国家资产和全民资产,运用好、监管好数据资产事关数字经济繁荣、数字红利的社会化释放和人民福祉;从中观层面上,数字资产并不服从“先行者独占先得”的原则,而是事关身份识别的社会信任机制的成熟问题;从个体层面看,个人数据权是神圣不可侵犯的个人权利。当前,数据治理显然是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,既是国家治理体系和治理能力现代化的利器,也是国家治理的对象。只有把我国的制度优势更好地转化为治理效能,才可能促进整个社会的数据治理走向稳健、审慎、包容和弹性的轨道。

责任编辑:wuwenfei