数字化社会 服务型政府
——国家信息中心专家委员会宁家骏副主任访谈录
目前，我国电子政务建设已经完成了总体战略部署，各地各级政府对电子政务的认识越来越深刻，电子政务建设的实践成效也越来越突出。加速国家信息化进程，推动政府职能转变，促进政务公开和廉政建设，电子政务发展步入转型创新的新阶段。
针对未来发展，发展中存在的问题，以及“十二五”中电子政务的建设规划应该如何措置，我们特别采访了现任国家信息中心专家委员会副主任宁家骏先生。
宁家骏简历：原国家信息中心总工程师，现任国家信息中心专家委员会副主任、研究员。1968年毕业于南开大学。1981年在北京航天航空大学获硕士学位。历任宁夏计算中心主任、中国政法大学计算中心主任，国家信息中心数据库部副主任、公共技术服务部主任。曾任亚洲PKI论坛秘书长。多年从事信息系统工程技术工作，主持过中国国外贷款项目管理信息系统的研制、设计、开发和工程实施工作。
小注：文中《信息化建设》简称为信；宁家骏简称为宁。
信：首先请回顾一下我们国家电子政务建设的发展成果。
宁：进入21世纪，尤其是“十一五”以来，我国电子政务建设与应用取得了飞速进展。如今，党委内网起步建设，政府内网开始立项；国家电子政务外网建设取得阶段性成果，一期工程竣工，开始承载多项业务应用；部分部门政务网络如金盾、金税、金关等专网在支撑本部门业务应用中发挥了显著作用；各地政务网络建设发展迅速，大多数政府机构的核心业务已完成不同程度的信息化，已经有了网上交流咨询，网上行政服务等许多成功实践，部委、省级、地级和县级政府网站的拥有率分别为96%、100%、98.5%和83%。
电子政务建设的实质内容业已有了关键转变，从起步时候的重建设、轻应用向注重深化应用转变；从信息网络分散建设向资源整合利用转变；从信息系统独立运行向互联互通和资源共享转变；从信息管理偏重自我服务向注重公共服务转变；从信息网站自建自管向发挥社会力量转变。在此，可以以如下“七化”简单概括：
（1）站群化：构建一个信息资源共享、业务联动、上下左右和谐的政府网站群体系；
（2）服务化：以用户为中心、以服务为导向；
（3）实用化：吸纳新技术、充分满足用户新需求，形成平台开放的生态链条；
（4）规范化：从无序到有序，从初级到高级，标准化；
（5）融合化：深度整合信息、业务和服务，形成“一站式”的政府网站；
（6）人性化：注重服务细节，强调体验绩效，营造用户访问的归宿感；
（7）国际化：传播E时代政府形象，促进对外开放。
总的说来，我国电子政务建设水平已经越过了初步发展阶段，正在由普及阶段向深度阶段转进，总体呈现良好的发展态势。
信：现在新的发展形势下，电子政务建设的战略地位应该怎样看待？
宁：电子政务建设是国家信息化的重点领域之一。国家信息化可以划分为领域信息化、区域信息化、企业信息化、社会信息化等几个方面。以信息化带动工业化，是覆盖现代化建设全局的战略举措。在领域信息化中，具有示范作用、骨干作用、连锁作用、辐射作用的政府信息化亦即电子政务建设具有重大的示范带动作用，是促进政府职能转变的助推力，造就高效、透明、廉洁政府的赋能器，构建信息社会中政府组织的奠基者。
信：新形势下应该怎样把握电子政务的发展规律？
宁：电子政务建设必须要有导向性和全局性推进建设的发展思路，不仅需要准确把握电子政务建设的内在规律，也要深刻理解政府改革发展的规律，各级政务部门和各级领导以及广大干部都要进一步提升对推进行政体制改革，加快政府转型的认识。行政体制改革与政务创新事关发展大局，也与电子政务建设紧密相关。
国内外实践经验告诉我们，完成政府转型需要加快电子政务发展。今天我们国家正处在难得的发展战略机遇期，改革也正处在一个重要的战略转折期。政务改革正由管制型政府向服务型政府转变；由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变；由传统政府的手工管理向信息网络技术主导的现代化管理转变。未来的发展重点无疑是以公众为中心的服务型电子政务，这就必须深度关注电子政务建设与运维的逐步集约化和适度服务外分，促进社会管理创新和电子政务信息机制创新。
信：请谈一下当今世界上不断发展的电子政务理念。
宁：1、更加注重信息公开与信息共享
信息公开与共享是近期电子政务领域最受重视的发展方向之一。发达国家已经将信息公开作为促进政府透明、社会监督的一项重要举措。
美国CIO委员会专门设立新的网站，集合了原有的政务公开信息以及数十万项政府专有数据库中的数据，面向社会公众开放。英国、澳大利亚等国也先后推出了自己的数据公开网站。
2、更加注重政府业务协同
公共服务是发达国家电子政务的核心。美国联邦政府研究报告指出：美国联邦政府中关键职能的重复和交叉现象也广泛存在。
美国电子政府所提供的服务包括居民服务、企业服务、政府雇员服务和政府服务四个主体部分。为了打造协同无缝隙政府，解决政府部门职能交叉和重复问题，以及消除传统官僚行政体制对信息共享的先天性障碍，美国管理与预算办公室以政府使命和执政目标为主线，跨越行政组织边界，对政府各部门业务进行了重新梳理，将美国数百个联邦电子政务项目被整合成为32个跨部门信息化工程，不仅节省了大量的人力物力，也提高了政务透明度。
3、更加注重公众参与
世界发达国家非常重视电子政务在“政府的透明和开放”中的作用。美国总统奥巴马上任伊始，即呼吁建立透明、公众参与和协作的政府，推动决策制定时“取政于民”，公共服务时“政民互动”，鼓励民众了解并参与讨论公共政策制定。
英国政府也通过信息化手段，实现与社区、民众的直接接触，向辖区民众提供更关爱、更富创造性的公共服务，也在制定政策时“问策于民”，提高了公共服务的“政民互动”。
信：国外电子政务对我们有什么样启示？
宁：（1）建立合作共享机制
从电子政务的发展愿景和目标来看，电子政务是以各部门管理信息系统的建设为基础，但不等同于这些管理信息系统各自盲目的扩展和这些系统简单的叠加与总和。
电子政务必须体现全局性创新的理念，要以国家的立场观察各部门信息化需求，从总体上优化管理流程，并推动部门之间互联互通的过程；而不能仅仅以部门信息化的立场看待国家电子政务。
不能把电子政务完全等同于本部门和地区信息系统建设的延伸，不能出现划地为营、自成体系的倾向，更要避免通过电子政务扩大、固化部门利益而忽视了改革开放大局和国家社会经济发展进步的总体利益。要提高认识，转变封闭、保守的观念，树立开放、合作、共享、共赢的理念，打破部门间、条块间的界限和封锁，实现网络资源、信息资源的共享。[page]
（2）强化规划整合功能
电子政务不仅仅是一个简单的应用系统的开发建设，而是复杂、长期、与多方面相关联的系统工程。要适应国内外环境的变动，从全局的高度组织网络建设、职能优化、服务公众、三位一体、同步运行的改革实践。
全局性的规划和整合十分重要。要从工程的总体结构上确立各分系统和数据库的目标、约束和联接，不能片面强调建设方案的独立性，从而平行推进、贪大求全。要强调统一规划，整合资源，整体推进，提倡以核心业务和资源整合为主线，跨部门联合共建，按主题、按问题规划应用项目，不提倡按部门、按单位规划应用项目，以发挥电子政务和政府门户网站的整体效益。
要加快已经建设的各类电子政务应用系统进行有效的整合，要利用新技术，逐步破解体制障碍，促进跨部门、跨区域的电子政务应用，切实发挥“门户”的功能，为社会公众提供“一站式”、“一窗式”的信息和服务。
（3）加强规范标准建设
“统筹规划、统一标准”已成为国内外电子政务建设的共识。标准化与规范化，是保证“统筹”和“统一”所必须的技术手段。
目前，我国电子政务标准体系已经初步建立，但还亟待进一步完善和改进，特别是要大力推进标准规范的可操作性和工程化。从总体框架的“横向”来看，标准体系已经涵盖了整个电子政务建设的方方面面。但从“纵向”来看，应用类标准体系中的不少标准还仅仅完成了“元标准”的定义，缺乏细化内容和可实际操作的具体指南。例如对电子政务建设中各种要素的共享还缺乏统一明确的定义与操作性较强的标准规范可供借鉴，各部门往往从不同角度对相同对象进行自主定义，因此极需出台具体标准进行规范。
标准体系的建设是一项极其艰巨的系统工程，不仅仅要投入大量的人力资源，还需要建立一套严密、有力的组织和工作制度，以及一个开放的支撑平台来推进，使已经出台的各种规范和标准能够得到切实应用和逐步完善。
（4）推进相关法规出台
从发达国家的实践看，电子政府的建设与发展，除了各类应用系统的构建、政务整合等管理和技术因素外，还必须有配套的外部法制环境。
当前我国有关电子政务的法律法规整体滞后，在一定程度上给资源共享带来障碍，也制约着应用系统的使用和推广。要进一步通过相关的法律明确各政府部门在电子政务中的责任和义务，确保相应信息机制的创新。
（5）进一步树立“用户中心”意识
电子政务的本质是要通过技术应用实现制度和管理的创新，优化服务，提高效率。现有电子政务系统存在对用户需求了解不深不透彻的现象，因此在电子政务建设内容和功能的设计上，往往贴近需求不够紧密，影响了电子政务的实际运行绩效。
要坚持“以人为本、以服务对象为中心”，把用户需求作为政府门户网站建设的出发点和落脚点，提高电子政务公共服务的用户满意度，提高公众对政府服务的信任度，这也是电子政务的生命力所在。
信：在我国，未来电子政务的发展趋势是怎样的？
宁：未来我国的电子政务面临在顶层设计指导下开展资源整合和适度集中的巨大转变。需要统一规划、统一网络、统一平台以及不同平台的系统整合与上移、服务前置和下沉，集中建设与分散建设的项目要做到集约化和低成本化，以及必须格外注重的顶层设计等等。
在具体实践过程中，则要以跨部门的业务需求为抓手，推进协同应用。实施顶层互联，底层业务梳理、流程梳理与优化，实现跨部门的应用和对接，积极推进跨部门协同的电子政务建设。
以公众为中心的基层电子政务服务必然是未来的重点发展。从行政管理到服务理念的确立，各种服务方式方法的应用，服务重心的下移，服务效益的评价与绩效，通过电子政务促进基本公共服务均等化，以电子政务促进公共服务落实，促进公共服务目标实现等。
电子公共服务是指政府应用信息技术为公众提供公共服务的过程，是一种区别于传统公共服务的全新方式，是电子政务建设的出发点和落脚点，其广度和深度直接影响电子政务建设的实效。以服务公众为中心，采用多样化服务手段的电子政务服务体系，是推进电子政务建设的核心内容。
信：现在，我们国家的电子政务建设面临哪些问题，需要应对怎样的严峻挑战？
宁：目前我国电子政务建设与政府职能转变的融合度还相当欠缺，电子政务基层覆盖有限；电子政务各地各部门发展不平衡，电子政务业务发展深度不够；面向公众服务平台，面临巨大信息安全压力，电子政务信息化发展亟需宽带、融合、安全的下一代网络基础设备。所有这些缺憾导致了各种业务应用无法满足，现代电子政务的战略意义未能突现；业务联动，资源整合难度大，影响了应有的效能发挥；部门管理功能强化，公共服务功能却相对薄弱，在推进信息化的进程中，发生了许多令人痛心的问题。
譬如在不同层级的政务部门之间，信息资源共享程度低甚或存在信息孤岛；重内轻外的盲目建设；大部分还停留在网上信息服务阶段，真正能网上办事的还比较少……而随着近年来不断增多的网民正在成为政府服务对象的主流，政府网站的社会化程度逐渐加深，社会公众也更多地参与到“问政”中来。网民越来越热衷于爆料政府网站囧事，凡此种种，无异于对电子政务发展提出了新的挑战。
网络时代亦是围观时代，各种网民，看客们人人都可以随意发言，曝料，以及各种投诉，纠错，挑刺，抑或赞扬？质疑？借机作秀？炒作？等等，让人迫切期待良性的互动交流。
信：怎样才能解决当前电子政务发展中的问题？
宁：认真解决电子政务建设面临的问题，应立足分析成因，找出症结，对症下药，解决问题。
当前特别要进一步提升领导对新时期加快发展电子政务的认识水平。电子政务关键是政务，而政府是首长负责制的体制，换言之，一把手的关注程度，在某种意义上决定电子政务的兴衰成败。经验证明，电子政务会引起政府职能的转变和办公方式的变革，是要有行政力度的，领导光关注还是不够的，更要身体力行才能奏效。
要下大力气，重点解决电子公共服务的广度和深度不够和电子公共服务的发展不平衡的问题。网站管理存漏洞，政府网站“开天窗”、“摆设”、“休眠”、“打瞌睡”、“花架子”等现象，还有网站雷同，网站内容统一为空，或者张冠李戴，明明是某地官网，而“办事指南”等栏目的联系电话和地址却是另外一个单位，甚至政府网站域名被转向低俗网页；以及政府官网刊载商业广告，引发了市民与网友的争议；乃至对网友的咨询提问回复都是千篇一律，在红网论坛、天涯、大旗等网站上就有一条“史上最强大的回复，一个回复竟能应对所有问题”的帖子；其他如网站遭黑，木马和僵尸程序、软件漏洞、黑客攻击、网页被植入大量的非法内容等都对网络安全构成直接威胁。国家计算机网络应急技术处理协调中心（CNCERT）数据显示，2010年我国大陆地区有3.5万个网站被黑客篡改，其中有4635个为政府网站。中央和省部级政府网站安全状况明显优于地市以下级别的政府网站，但仍有约60%的部委级网站存在不同程度的安全隐患。
要有一套科学的总体框架实施机制。电子政务成功的关键要素有多个方面，如电子政务实施的领导能力和水平；电子政务规划的科学性；电子政务建设目标的准确度；电子政务的可持续发展能力等等。
所有一系列问题，除了加强关注与深化管理外，门户网站建设也是一大关键，必须严格加强网站自身管理，从技术应用，到内容扩充必须认真细化到每个环节，避免任何错误和漏洞。
