来源 | 国脉研究院
作者 | 郑鑫宁（国脉研究院互联网+政务评价中心主任）
属性 | 国脉智库新春特辑-精选文章⑦
共勉 | 疫情期间，低调宅家，厚积薄发。阅读丰盈宅生活，智慧备战新征程。
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政务服务是政府职能转变、人民“获得感”是否增强的“试金石”，政务服务质量高低直接体现政府是否坚持“以人民为中心”的发展理念。国家连续发力、不断加力，紧密出台《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）、《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》（国发〔2016〕108号）、《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》（国办发〔2018〕45号）、《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》（国办发〔2018〕104号）等政策文件，不断加强“互联网+政务服务”顶层设计，作出系列行政管理体制改革、加快转变政府职能的战略部署，以服务型政府建设为目标，紧扣简政放权、放管结合、优化服务这一时代主题，坚持问题导向，创新政府管理模式，进一步提高政务服务质量和效率，增强放管服改革成效。
在“互联网+”时代背景下,政务服务被赋予了更高使命,而标准化作为政府提高政务服务效率和公共服务质量的重要抓手,为政府创新治理模式提供了全新思路。本文将围绕政务服务标准化建设工作，重点从建设背景、建设路径、成效预期三个方面展开阐述。
一、建设背景
（一）现实问题
互联网+政务服务，于21世纪初在政府网站发起。初期，政府网站有三大定位，包括政务公开、政务服务、交流互动，相当于政府服务内容的延伸；2010年以后，除建设政务服务网站外，部分先进地区围绕政务服务做了一些整合、优化，群众办事模式升级：老百姓准备材料、填写表格，相关部门再推动前置或后置前移，通过部门内部数据跑路，实现“一次办理”，出件后，老百姓上门取件或快递到家。
虽有进步，但结合我国“互联网+政务服务”标准化推进实际,可以发现,当前标准化建设过程中仍存在地方重视程度不足、持续改进周期缓慢、全员参与力度不够、监督考评机制不全等问题。应以构建领导参与和协调的有效机制、推行PDCA循环的管理机制、创建鼓励全员参与的运行机制、建设主体多元的监督考评机制为优化路径,为深入推进“互联网+政务服务”标准化建设提供理论借鉴与参考。
（二）公众期盼
老百姓追求功能实用、服务好用，注重服务体验的便捷性和实效性，所以我们要让数据“多跑路”、让群众“少跑腿”；追求指导性、实操性、精简化，希望提供一办到底、一次办结的顺畅服务，所以我们要实现群众“点餐”与政府“端菜”相结合。国办发〔2018〕45号文就明确提出，到2019年底，重点领域和高频事项基本实现“一网、一门、一次”，即政务服务“一网通办”（只通过一个网办理，而不是登录多个网站），企业群众办事“只进一扇门”（一个窗口，而不是进入政务服务大厅后，跑了一层跑二层、跑了二层跑三层）、“最多跑一次”（跑一次是底线，跑零次是常态）。
如何实现数据跑路、群众最多跑一次？要建立数据中心，并与受理系统、各类服务终端等进行挂钩，服务终端包括一窗式实体大厅、线上服务大厅、移动端APP/小程序/应用、便民自助终端设备等，其中移动政务要打破传统政府服务上班制，提供24小时服务。若数据中心没有建立共享，数据就不能在服务终端跑通。“最多跑一次”必须基于统一的受理平台和统一的数据(处理)中心。
（三）建设意义
1、政务服务标准化建设目的
一是规范工作机制。通过对每项政务服务作出明确、具体、可操作的标准性规定，建立和发展相对稳定、统一的规范，将行之有效的服务规范上升为工作标准的形式固定下来，使工作规范、稳定运行，为服务型政府建设提供有力的支撑。
二是满足公众需求。通过政务服务标准化系列工作开展，让百姓实实在在感受到顺畅的服务，“上帝”的待遇，切实提升公众获得感，提升政府美誉度和信任值，巩固服务型政府、惠民型政府的品牌形象。
三是推进政府建设。对提供政务服务的要件、流程、结果等制定明确、细致的标准，在很大程度上限制相关政府部门和人员的自由裁量权，给当事人较为明确的预期。同时，也有于规范行政权力运行，从源头上防治腐败，推进廉洁政府建设。
四是落实国家政策。政务服务标准化是一个由上至下推行，贯穿国家、省、地市、区县、乡镇等各行政层级的系统工程。开展政务服务事项标准化建设是紧跟信息化发展的趋势，是承接国家政策的必然选择和必要途径。
五是引领全国风向。政务服务标准化的建设和发展，既积极响应了国家政策号召，也能在全国范围内起到领先和引导的作用，助推标准化浪潮，推动标准化落地。
2、政务服务标准化建设必要性
一是有利于服务型政府的转型升级。转型的瓶颈之一是标准化做得不到位，各部门之间的孤岛问题一直存在。通过推进政务服务事项标准化，对政务服务的主体、依据、条件、材料、流程等进行规范，对政务服务事项办事指南、审查细则等做出明确、具体、可操作的标准性规定，不仅使政务服务工作的目标、过程和结果清晰明确，而且使工作责任可跟踪、可追溯，从而有利于促进政务服务质量和水平的不断提高，为服务型政府建设提供有力的支撑。
二是有利于促进政务服务效能的提升。通过推进政务服务事项标准化，可在很大程度上限制相关政府部门和人员的自由裁量权，给当事人较为明确的预期，从而提高政务服务效率和质量。评价可采取“互联网+监管”等方式。
三是有利于政务资金节流与预防腐败。通过推进政务服务事项标准化，将进一步规范政务服务运作程序、减少人情审批、在源头上预防和惩治腐败。同时，通过政务服务事项标准建设，为跨层级、跨区域政府协同共享提供统一交换通道，减少重复建设投入，节约政府建设资金。
（四）政策导向
2015年至今发布的系列相关政策、标准规范文件，都对政务服务标准化做了具体要求。如国办函〔2016〕108号文提出实现政务服务标准化、精准化、便捷化、平台化、协同化，其中政务服务标准化方面，要实现政务服务事项清单、办事指南、审查工作细则、考核评估指标、实名用户等标准化，为各地政务服务标准化工作提供了路径和方法指引。标准规范方面，有《C0109.1-2018国家政务服务平台政务服务事项基本目录及实施清单》（第1部分编码要求、第2部分要素要求）、《GB_T 36114-2018政务服务中心进驻事项服务指南编制规范》等，各地可根据要求、结合地方实际，开发自己的标准规范。
有几个观点需要强调：
1、“互联网+政务服务”的三个凡是。由李克强总理提出。指凡是能通过网络共享复用的材料，不得要求企业和群众重复提交；凡是能通过网络核验的信息，不得要求其他单位重复提供；凡是能实现网上办理的事项，不得要求必须到场办理。“三个凡是”的核心是期望通过数据留痕与信息复用，以根除和杜绝“奇葩证明”等不合理、不人性化现象；加强在线信息共享与留痕，不仅可为群众办事创造良好的在线体验、提高办事效率，同时可为政府大数据发展储备基础。不做标准化，数据共享、“三个凡是”将很难实现。
2、“放管服”改革强调六个一。李克强总理2018年答记者问时强调政务服务要做到“六个一”，即企业开办时间再减一半，项目审批时间再砍一半，政务服务一网办通，企业和群众办事力争只进一扇门（指窗口），最多跑一次，凡是没有法律法规依据的证明一律取消。“三个凡是”是结果，“六个一”则是政府要做的具体、实务性工作。其中“企业开办时间再减一半”，现在很多地方已实现几小时办理流程；企业办事只进一扇门、最多跑一次，已是底线。
（五）政务服务标准化综述
1、概念与目标
国脉对“政务服务标准化”下了一个定义：推进政务服务标准化建设，就是将“统一、简化、协调、优化”的标准化理念和方法，引入到政务服务领域，探索制定出一套适合政务服务部门自身改革和发展要求的服务标准体系，从而明确质量方针，优化服务流程，规范服务标准，注重持续改进，努力实现行政审批程序最简、时限最短、服务最优的目标，为经济社会发展提供良好的政务服务环境。
目标是通过政务服务标准化工作的开展，促进政务服务质量和水平的不断提高，让企业群众办事看得懂、问得清、办着顺，为服务型政府建设提供有力的支撑。
2、工作思路
政务服务工作需要先做标准化，然后规范化，再是优化应用。具体推进思路是理清“3W1H”,把脉标准化实施：①What（是什么），要全面梳理、调查研究；②Why（为什么），要制定规范、统一标准；③Who（谁来做），要细化工作、规范行为；④How（如何做），要组织实施、持续优化。
政务服务管理部门作为知晓百姓办事需求、掌握政府可提供资源之间的“中间人”，要以“事项”为核心，从企业和个人两个全生命周期维度（个人从生到终、企业从注册到注销），对企业关注、贴近百姓生活需求的重点、难点事项进行梳理（让老百姓、企业提出需求），进而通过对相关审批及服务事项的科学集成和优化再造，打造成百姓看得懂、办着顺的“政务服务产品”。这是一个持续不断的工作，并不是做完即完事，因为群众需求会改变，政府服务理念也要不断变化。
3、标准化内容
标准化内容包括结构规范、编码规范、要素规范、管理规范。梳理原则是“整体统筹、分级处理、上下联动”“谁管理，谁梳理”，实现基本编码、实施编码规则、事项名称、子项拆分、事项类型、设定依据、办理流程、办理时限、提交材料、表单内容“十统一”。
（1）结构规范
从国家到地方“四级四统”。国家、省、市、区（县）、乡镇、村都在做统一，串起来形成基本目录——国家统一目录清单。政务服务事项库有国家级、省级、地市级（地市以下不再设），通过统一规范进行管理，如围绕108号文提出的“实现事项要素规范统一”的目标，制定统一命名规则，实现“同一事项、同一名称”。
事项构成：(1)主项。对涉及两个及以上行使层级（国家、省、市、区、县）的行政权力事项，其主项名称应同上级审改部门公布的事项名称保持一致；对行使层级仅在本级的事项，应以本级审改部门公布的事项名称为准。(2)子项。若事项主项可根据其事项内容、流程、对行政相对人要求的不同而被细分为若干个子项时，子项名称应体现分类依据，以国家和省级标准下的几个子类作为子项的名称。(3)办理项。若子项可根据实际办理中申请材料的不同情形进一步拆分为若干个办理项时，办理项名称应体现分类依据，以国家和省级标准下的几个子类作为办理项名称。
之前编办或一些审改办出的事项清单是两级的，因为办理项是根据业务不同来开展的，各地可能有差异，需要编办、审改办、政府服务局和各部门一起梳理。现在越来越强调办理项的重要性，因为一件事可能有很多情景，情景不一样，办理项就不一样。
（2）编码规范
国家层面已在推进编码规范，要求“同一事项、同一标准、同一编码”。因为多级联审的事项很多，尤其省级。不同的编码相当于重复的事项。国务院办公厅出台的是通用目录，各地新增或减少的也是通用事项。
（3）要素规范
国家层面对150个要素进行了规范，但各地会超过这个范畴，因为地方的事情比国家可能要更碎些，工作情况可能更特殊些，会新增一些要素出来。有些特色要素，也需要规范。
（4）管理规范
包括政务服务事项规范标准、办事指南规范标准、审查工作细项规范标准、申报材料规范标准。这些规范有内在逻辑关系，都是以“事项”为中心来开展。《政务服务事项规范标准》是依据事项开展的一个整体纲领性规范标准；《政务服务事项办事指南规范标准》和《政务服务事项审查工作细则规范标准》，前者对外（老百姓），后者对内（内部工作人员），两个规范其实是依据事项规范而细化的标准；《政务服务事项申报材料规范标准》非常重要，不管是共享还是“一网通办”，材料都是串在一起的，是事项规范重要组成部分。
4、事项优化内容
事项优化分两个维度：单一事项和主题事项。
（1）单一事项
单一事项精准到子项，就某一子项或主项没有的事项，做一些查漏补缺和材料确认工作。重点是精简材料，“不用跑”“零审批”“秒办”“无感审批”全是围绕提高速度和效率，有很多方法：
一是告知承诺，指的是明确各个申请材料属性，确认材料是否必要、是否允许容缺后补、是否执行告知承诺等要求，通过事后提交材料，加强后期监管减低办件复杂程度。比如将事项库逐渐跟信用库挂钩，挂钩后可以承诺，若你在白名单中，允许默认你提供的材料是“对”的。以前是将人设想为“坏人”，要证明你是“好人”需提供各种材料；现在反过来，若你没在黑名单中，就默认你是“好人”，“好人”办事需提供的材料非常少，进而达到零审批或即时办理。
二是压缩时限，对于事项办理的各个环节，在保证事项正常办理的情况下，最大程度的压缩各个环节的承诺办结时限。
三是缩减材料，对没有明确法律法规规定的申请材料，一律取消。
（2）主题事项
重点是“一链办理”，事项可以串在一起。可通过一些方式提升主题事项的办事效率：一是联合办理，统一申报表单、统一申报材料，前端统一受理，后台一网通办；二是多证合一，对于可合并联合办理的证件进行合并，实现企业一照一码走天下；三是证照分离，通过直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺或优化准入服务的方式实现证照分离，照后减少证件的目标。
什么是主题事项？就是根据企业、群众需求，围绕办好“一件事”，将所涉及的具体事项、办理部门、总体流程、所需时限及每一阶段要件材料等进行可视化、通俗化呈现，解决企业群众办事过程中“做什么、怎么做、如何用”的问题。
主题设计思路和转变方向有以下几点：①梳理视角，由权责维度向用户需求转变；②梳理对象，由主题分类向办事事件转变；③梳理动作，由全量梳理向应用驱动转变；④服务供给，由零散配菜向打包套餐转变；⑤数据治理，由先汇后治向以用带治转变。
政务服务事项标准化和主题场景服务，是辩证关系。服务事项标准化是主题场景服务的有效支撑，主题场景服务是服务事项标准化的重要应用途径和拓展延伸（一个主题可扩展到全省各市、各县、各乡镇，延伸多宽多广看标准化的抓手有多强）。
二、建设路径
通用实施流程包括前期调研、查找问题、制定标准、组织实施。
（一）前期调研
从先进省市标杆调研、国家、省市有关标准研究入手，通过对标查找差距，特别是对薄弱环节和影响指标优化的关键环节，系统攻关，建立以服务质量标准为核心，服务管理标准和服务工作标准为支撑的标准初稿和模板。各地情况不一样，可参照但不能照搬。
（二）查找问题
采用“系统对比+人工核查”的方式，逐一分析查找政务服务事项要素内容存在的问题，形成服务事项问题清单，提出问题及改进建议。常见问题有：审核流程、事项划分颗粒度、事项名称（如编办与各地不一，统一困难）、事项类型不同（如有些地方是公共服务，有些地方可能是行政许可）、街乡级事项梳理。
（三）制定标准
分三方面：（1）编制《政务服务事项规范》，对行政权力事项与公共服事项进行类型分析，明确政务服务事项的范围、要素，并规定办理政务服务事项的各方应共同遵守的规则的一类标准；（2）对外编制《政务服务事项办事指南编制规范》，作为各政务服务实施部门办事指南编写的指引性文件，让企业、群众办事看得懂、问的清、办着顺、少跑腿；（3）对内编制《政务服务事项审查工作细则编制规范》，从政府部门内部工作人员审查角度出发，通用审查流程包括收件、受理、审查、决定、证件制作与送达和归档等，各环节明确岗位职责、工作程序和时限、审核内容及标准、业务流转等内容。
（四）组织实施
组织实施政务服务系统完善、事项优化填报、主题事项办事指南流程优化等。事项填报有方法论：
1、梳理范围，包括行政权力事项、公共服务事项。
2、梳理部门，包括各级政府及其具备相应主体资格且行使相应政务服务事项的工作部门、部门管理机构、依法承担行政管理职能的单位和组织、列入党群工作机构序列但依法承担行政职能的部门、具有公共服务职能的企业，依据全员参与原则，每个部门负责将自己的事项梳理清楚，但每个人的能力、认知不一，需要不断培训，集中、现场、在线等培训方式均可。
3、梳理步骤，必须先试点后推广，主题做完后若能行得通，再推广，而不是一下子全盘考虑。先本级后下级再基层，其实最集中的事项可能在市一级和县一级，把本级流程做好后，再去引导、指导下面做事；政府是分级的，但业务上是指导关系，即事项下放给你才可以办，否则办不了；业务指导肯定是条线化的，本级梳理好后，各部门有一定工作经验后，可以指导下一个工作的开展。
4、材料规范，包括梳理材料来源（对接共享的前提）、规范材料名称、筛查证明文件和兜底条款（取消不必要证明文件、兜底条款，比如“其他”，若能说清楚就细化，说不清楚就取消，否则老百姓看不懂）、编制共享复用材料清单、精简申请材料等。
5、事项清单编制。编制思路思路是通过将一个服务事项所需的办事指南、办事情形、办事材料、申请表（一表制）、材料审查细则、办事流程图、材料供需表等表单整合，编制形成事项服务清单，达到事项清单标准化、三减一表、一数一源。“三减”指减材料、减时限、减次数，依次对应办事材料达到“多表合一”，办事过程达到“一网通办”，办理结果达到“只跑一次路”。
6、主题梳理。梳理主题事项的目的不仅是为了公示，更是为了支撑规范化、便捷化的网上受理和办理。包括理事项、理流程、理材料、理情形、理套餐主题、理数据流向（很关键，主题能否多个串在一起，与数据流是否打通相关）。
三、成效预期
（一）近期成效预期
一是窗口人员和管理人员标准意识和服务意识普遍增强，一网通办、终窗办理都要求“一人多能”，而终窗又包括轮岗制人员和劳务派遣人员，这批人员的意识、服务方式必须提升；二是服务行为更加规范，“一网、一门、一次”政务服务模式基本形成；三是服务效率显著提高，“四减一优一强化”（“四减”指减资料、减流程、减时限、减费用；“一优”指优化服务；“一强化”指强化事中事后监管）。
（二）远期成效预期
远期来讲，实现三减：减材料、减时限、减次数。改革后的效益通过数据来说话。跑零次、及时办理（一天内），是通过化学反应来实现的，而不是物理变质、把材料整合在一起简单去重、查漏就算完事，需要通过多表合一、一网通办等，达成面向群众的“三减一优”目的。
注：国脉相关产品、项目咨询，欢迎致电或对接国脉区域负责人（本文作者联系方式：zxn_528@163.com）
附1：经典案例（部分）
浙江省——“最多跑一次”全省事项数据串梳理、全省核心标准数据元池建设
山东省——全省政务服务事项标准化梳理（国脉营商通）
广东省——主题式服务事项梳理
江西省——政务服务标准规范
海南省——法人库、人口库基础数据元\扩展数据元信息梳理
公安部——大数据时代基础信息采集录入规范研究
北京市——政务服务事项梳理
深圳市——政务信息资源目录白皮书（2017）及核心数据字典项目、政务服务事项标准化梳理、一证通办与主题库事项优化梳理
舟山市——民生基础信息数据标准和交换规范编制
上海徐汇区——高效办成一件事主题事项服务
附2：相关产品
1、营商通：赋能政务服务流程再造实践
政务服务流程再造管控平台。致力“三减一优”（减材料、减环节、减时间，优化主题服务）、法人办事最多跑一次，是营商环境优化加速器。包括事项登记、事项优化、数据目录、主题服务、多表合一、场景管理、模板库、数据可视化等功能模块。
2、数据母体：提供数据标准化整体解决方案
政务数据标准化治理基础设施平台、基于公共数据元与电子政务主题词的数据治理综合服务平台。以“一池六词典”为基础，孕育标准政务数据。是各级大数据机构/管理部门规范数据元标准、构建公共元数据资源体系的核心工具。
附3：国脉“一网通办”核心支撑系统（GDBOS），助力数字政府建设
数字政府2.0操作系统、政务数据体系2.0基础标配、政务服务一体化升级方案。又名“政府数据业务操作系统”（GDBOS）, 是基于国家有关政策要求、各地实践经验、数据体系理论、微服务技术架构，围绕“大数据、大系统、大平台”融合一体思路，为各地数字政府升级而量身打造的一套作业平台。运用数据体系、标准治理、业务再造、组织进化等工具和方式，可从结构、标准、模块架构上对当前政务服务平台体系进行优化、重组和升级。有效适配部委、省、市、县（区）不同层次需求，支撑数据整合共享、政务流程再造和服务模式升级，全面提升政务服务能力，夯实数字政府基础，为国家治理能力现代化提供重要支撑。
依托"产品+数据+标准"框架，构建"标准支撑、数据体系、业务再造、数据治理、管理赋能"五大体系，无缝衔接既有业务系统，有效驱动政务服务整体运作：①落脚在“办成”，把政务数据归集到一个功能性平台，企业和群众只进一扇门就能办成不同领域事项；②综合提升政府政务服务、数据整合与治理能力，并最终实现数字化转型升级与智慧组织进化。
