摘 要：为贯彻落实党中央、国务院关于政务信息系统整合共享的决策部署，加快推进政务信息系统整合共享，树立和贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的理念，以人民为中心，紧紧围绕政府治理和公共服务的改革需要最大程度利企便民，让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵。从全局上和根本上解决长期以来困扰我国政务信息化建设的“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”问题，有效破解“放、管、服”改革的难点、堵点。推进电子政务信息化整合共享，不断深化放管服改革，提升国家治理执行权在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的共治执行能力，全面推进国家治理能力现代化。
一、党和国家领导人高度重视政务信息化系统整合共享工作
习近平总书记2016年10月9日在中共中央政治局第三十六次集体学习时提出：“以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。” 2017年12月8日总书记在主持实施国家大数据战略进行第二次集体学习时强调：“大数据发展日新月异，我们应该审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动，深入了解大数据发展现状和趋势及其对经济社会发展的影响，分析我国大数据发展取得的成绩和存在的问题，推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施，推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国，更好服务我国经济社会发展和人民生活改善。”
李克强总理2017年12月6日主持召开国务院常务会议，部署加快推进部门和地方政务信息系统整合共享，推进公共资源配置领域政府信息公开，建设现代化经济体系和人民满意的服务型政府。对政务信息系统整合共享提出了五项具体要求：一要明确提供公共数据是政府公共服务的重要内容；二要在网络通基础上加快实现数据通、业务通；三要在信息共享方面推进体制机制和技术创新；四要加快对涉及信息共享急需的相关法规规章立改废；五要确保信息安全。
二、信息系统整合共享面临的问题
1、孤岛问题
由于各级政府电子政务信息化系统早期的建设，缺乏在顶层设计的指导下的整体规划，仍是以“部门”、“行业”、“区域”为对象的信息化建设。其特点是各自为政、重复投资、孤岛丛生、烟囱林立，数据交换和共享成为“瓶颈”，制约了“放、管、服”改革的深化。政务信息系统整合共享就是要打破“数据孤岛、系统孤岛、业务孤岛、管控孤岛”。“孤岛”问题不解决，就难以形成完整数据链和业务链，也不能实现“跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务”的协同管理和服务。
2、数据碎片化问题
之所以会出现“数据碎片化问题”，其根本的原因是“数据主权和业务主权”没有很好地解决。我们可以通过“拆解业务藩篱”的方法，将原有的业务藩篱、权利藩篱通过信息化拆解、打通，实现“业务通”，建一个涵盖更多部门，更多业务的大系统，解决数据共享中“业务主权保障”的新任务。通过建设大数据安全交换中心，将分散在各个部门、各个层级、各个系统的数据进行交换与汇聚，形成统一信息资源体系，实现“数据通”。解决数据共享中“数据主权保障”的新课题。
3、对等管理问题
数据主权、业务主权问题的背后，更深层次的是“整合共享”参与各方地位平等、对等管理的问题。现实生活中，物权、事权、民权，对应到网络空间，首先归结为数据主权。现实生活中的办事流程、办事规则决定权，对应到网络空间，就是业务主权。只有建立“去中心化”的思维方式和建设模式，才能真正的尊重“数据主权”和“业务主权”，才能在信息系统“整合共享”理念下设计和开发出适应业务需求的 “对等管理、平等对话”应用系统。
三、政务信息系统整合共享的基本原则
为有效推进政务信息系统整合共享，切实避免各自为政、自成体系、重复投资、重复建设，国办发【2017】39号文提出政务信息系统整合共享的“五个统一”的总体原则：
1、统一工程规划 按照国家政务信息化规划要求，建设“大平台、大数据、大系统”。形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台；建立物理分散、逻辑集中、资源共享、政企互联的政务信息资源大数据；构建深度应用、上下联动、纵横协管的协同治理大系统。
2、统一标准规范 注重数据和通用业务标准的统一，开展国家政务信息化总体标准研制与应用。促进跨地区、跨部门、跨层级数据互认共享。建立动态更新的政务信息资源目录体系，确保政务信息有序开放、共享、使用。
3、统一备案管理 实施政务信息系统建设和运维备案制，推动政务信息化建设和运维经费审批在同级政府政务信息共享主管部门的全口径备案。
4、统一审计监督 开展常态化的政务信息系统和政务信息共享审计，加强对政务信息系统整合共享成效的监督检查。
5、统一评价体系 研究提出政务信息共享评价指标体系，建立政务信息共享评价与行政问责、部门职能、建设经费、运维经费约束联动的管理机制。
四、电子政务信息系统整合的六个关键问题
由于当前各部门、各省市的信息化水平参差不齐，应用领域也各有侧重，信息化系统整合已经成为信息共享的重要基础。从以下六个方面开展电子政务信息系统整合，破解困扰做好此项工作的难点。
1、统一的指导思想和行动计划
总书记、总理十分重视、亲自推动电子政务信息化整合共享工作，电子政务信息化建设进入了新时期，真正成为了一把手工程；该项工作是个长期的可持续的工作，不可能“一蹴而就”，要制定可持续的整合共享总体方案，在顶层设计的指导下分阶段、分层次的进行整合共享工作；政务信息系统整合工作要联系本地本部门的实际发展情况，政府要成为服务中心（不仅仅是管理部门），紧贴国家要求和百姓需求，狠抓应用效果，总结可以推广的“样板和典型”。
2、以“统一体系架构”为抓手，促进政务信息系统整合共享
以“统一信息体系架构”为抓手，促进政务信息系统整合共享，建设“大平台、大数据、大系统”。就是要转变“以业务为导向，以应用为目标”的应用系统建设思想，构建“以业务为导向，以数据为核心，以服务为目标”的信息体系设计理念，建设本部门政务信息化系统的统一架构体系。只有解决部门信息化体系的异构性，才能真正在“消除系统孤岛、铲平应用烟囱、整合数据体系、集成基础资源”方面发挥整合作用。当前各级政府还要将建设国家、省、市三级“共享交换平台”、“政务服务平台”和“电子政务外网”等任务作为政务信息系统整合共享的重要基础性工程。
3、以“三个一”为抓手，建设统一门户
建设统一门户，实现“单点登录”，使本部门（省、市）数出同源、一数多用。三个一简单地概括为：“统一身份”，在三定方案基础上，对登录信息系统人员的身份管理；“统一认证”，即判断登录信息系统人员是否为合法用户，且对用户、角色和组织机构实现统一化管理。“统一授权”，是按照身份和业务运行规则，确定该用户系统资源使用权限和调配用户信息资源的令牌。建设具有“三个一”功能的统一门户，系统就得到了初步的整合。
4、以“数据资源管理”为抓手，形成数据资源统一管理的局面
在统一的数据标准指导下，实现业务模型的数字化和信息资源的统一管理，并注重以下几个方面进行建设：统一的数据资源目录、业务表目录、文件法规目录；统一的数据字典；统一的参数数据库；统一的元数据库；统一的主数据库；统一主题数据库等。从而构建起数据采集系统、数据存储系统、数据服务系统、服务交付系统。为电子政务信息“大平台、大数据、大系统”建设打下基础。
5、以“服务”为抓手，统筹业务应用管理体系
这项工作做起来比较难，工作量也比较大，没有深刻的业务整合，就难以实现系统的融合。业务整合的前提是业务分类，业务分类的目的是将那些游离在业务分类之外的应用系统，使其回归到部门业务分类的管理之中，最终以服务管理代替业务应用。
政府部门或省市政府的业务，基本可以分成以下几类：行政执法与服务类 /监测分析预警类 /策略决策制定类 /内部办公与管理类 /财务功能类 /政务公开类 /社会应急类等。在各自的业务分类体系中，对业务整合并进行流程再造，将业务操作模块化、原子化。通过业务规则的约束，将不同的业务操作封装在不同的业务服务容器之中，最终实现业务紧致性高，模块可复用的目标。
6、以“分布式”技术为抓手，构建统一的基础资源池
目前，各类“中心”林立，大小机房无数，使得“计算资源、存储资源、网络资源、安全资源等”多头投资、投资巨大、重复建设，已经成为信息中心建设、发展与科学管理的一大障碍。
基础资源集中管理，组建统一的基础资源池。首先要在系统结构上用“服务代理”解决“应用与基础资源无关性”即“松耦合性”；应用“虚拟化”和“分布式”等关键技术，解决已经建设且分散在不同、孤立的系统中的信息资源和资产充分的利旧与应用。对建设“大平台、大数据、大系统”给与技术支持。
五、跨区域、跨部门、跨系统的信息共享
如果说信息系统整合是政府部门内部的事，那信息共享就是不同部门、行业、领域、系统之间的事。原则上讲共享分为：无条件共享、有条件共享和不共享三类。政府与部门的业务不同，对信息共享的需求也不尽相同。要紧紧围绕政府治理和公共服务的改革需要，最大程度利企便民，提出不同的解决方案。
1、广泛性共享
广泛性共享是指信息公开类的数据共享，属于“无条件共享”。目前在国家信息共享交换平台上，由国家组织建立的人口库、法人库、空间地理信息库、电子证照库、社会信用信息库等，均属于广泛性共享类数据。广泛性共享的特点是：数据的开放性。
2、政务目标协同性共享
政务目标协同性共享是指各部门为共同完成国家和政府治理、经济发展、公共安全、社会保障等的目标时，对政府其它部门产生的数据有应用需求，通过申请或“合作备忘录”等形式获得其他部门的业务数据，通过数据交换方式实现数据的共享，这种共享属于“有条件共享”。目标协同性共享的特点是：通过数据交换的方式，非实时的利用其它部门的数据，使政府治理和为民服务效益最大化。
3、业务相关性共享
业务相关性共享是指政府部门在参与国家经济运行、社会管理、服务保障等活动中，尤其是“放、管、服”改革中“利企便民”的举措，须有多个部门共同参与的业务处理，利用“单一窗口”或“一单多报”的运行方式，提升工作效率、增强服务水平，真正让“企业少跑路、数据多跑路、百姓不添堵”。根据业务运行在不同的网络体系上，可以分成两种模式：
（1）政府政务服务大厅的“一窗”式作业模式
政府政务服务大厅的“一窗”式作业模式是运行在政府专网上的。国家通过“一号、一窗、一网”的信息惠民建设和“一网、一门、一次”的办事要求，改变百姓到政府办事，需要分别跑各个部门。因为有了政务大厅，变进多门为进一门，就是政府服务大厅。在政务大厅收件窗口，即“一窗”且“一次性”提交办事资料。内部人工分单、信息网上相互认证，由不同部门按照职责独立业务处理，综合汇总处理结果，直至流转作业完成。这种方法百姓办事还是要实际到大厅处理。
（2）虚拟政务服务大厅的“一窗”式作业模式
虚拟政务服务大厅的“一窗”式作业模式是运行在互联网+政府专网上的。现在互联网技术解决了智能终端、计算机等信息设备的互联问题；“区块链”等技术解决了“异构系统”的数据互通、规则互联的问题。它是典型的“单一窗口”的应用，它需要企业或个人与政府业务相关部门之间建立相应的“业务相关方”；并建立“凭证数据”安全、可靠、不可抵赖的数据交换规则；利用信息加密技术建立数据主权明晰的“数据链”体系。在不影响、不介入部门电子政务信息化系统安全独立运行和业务主权的情况下，自动且智能的启动运行规则，实现多业务部门协同的处理。
以上两种“单一窗口”作业模式，均可形成业务相关方“主体可信互联”、“信息安全互通”、“资源安全可用”、“数据一致互认”、“业务可控可操作”。业务相关性共享对社会进步将起到积极的推动；对政府部门业务协同将产生良好效果，有助于政府职能扁平化，有助于推进服务型政府建设，有助于推进政务部门有效履职；对百姓的获得感将产生深度影响，是不可忽视的“数据共享方式”，属于“有条件共享”。第二种模式将大大缩小第一种模式的运行空间，它共享的不仅仅是政府部门的业务数据，同时创新了业务相关方的业务运行规则。这种模式的共享的特点是：业务相关方利用运行规则自动启动业务处理，按照时序规则实时的完成本部门的业务处理，并用电子凭证提交运行结果，确保数据主权的情况下完成业务协同性数据共享。
4、不与共享
（国发〔2016〕51号）文已经明确，政务信息是国家资源，这是政务信息资源共享的总规则。以共享为原则，不共享为例外，这是政务信息资源共享的基本规则。文件的第十条第一款规定，凡列入不予共享类的政务信息资源，必须有法律、行政法规或党中央、国务院政策依据。它的意义在于：
只要不是法律法规和政策规定不能共享的，都应列入共享类信息。部门编制的《部门政务信息资源目录》，应当无条件遵守这一规则，任何部门无特权违反规则和规矩。
在具体实施无条件共享、有条件共享的信息提供和获取使用方面，信息提供部门应当执行这一规则，信息使用部门同样应当利用这一规则进行监督，使以共享为原则、不共享为例外真正成为推进信息共享和业务协同的有效规则和纪律约束。
六、政务信息系统整合共享的保障、监督与评价体系
1、建立推进落实工作领导小组
国务院组织有关部门成立推进整合共享领导小组，“领导小组办公室”设在发改委。领导小组办公室组建：组织推进组、技术支撑组、专家咨询组等小组具体推进工作落实。各省市应遵照“国务院推进共享领导小组””建立的情况，组建本省市的领导小组，负责此项工作的开展和推进。
（1）主要工作任务
提供指导。向所负责部门和地方提供技术指导，及时发现问题并提出解决方案，加快推进相关工作。
加强督促。及时掌握部门和地方工作进展，对进度滞后的单位进行督促，向有关部门和地方宣贯政策，传导压力，压实责任，确保按照《工作方案》确定的目标和时间节点完成任务。
配合考核。配合推进整合共享考核工作，掌握和反馈工作考核情况。
打造样板。调研所负责部门和地方的工作情况，梳理典型案例，打造“样板”，总结亮点、成效和典型经验。
（2）工作要求
认识到位。加快推进政务信息系统整合共享，是政府管理服务适应时代发展需要的必然选择，更是广大人民的热切期盼，各部门、各地方要切实增强大局观念，加强部署、狠抓落实，做出成效。
服务到位。建立有力的统筹推进机制和技术支撑队伍，建立联络员机制，充分发挥专家力量，做到有需要能联络、有问题能解答、有难题能协调、有需求能保障。
责任到位。各部门、各地方要层层建立责任制，层层签署责任状，制定明确的时间表和路线图，确保有力执行。
考核到位。重点围绕考核数量、考核进度、考核成效三方面进行考核，对于完成情况好的将报国务院予以表扬，对于未按要求完成任务的，将报国务院予以通报并责令整改。
（3）强化评价考核
充分发挥国家电子政务工作统筹协调机制作用，建立政务信息共享工作常态化机制，严格落实《政府信息公开条例》的时限要求，加强督查考核，国务院各有关部门每年要在政府信息公开年度报告中公布公共资源配置信息公开情况，接受社会监督。督促检查政务服务平台体系建设、政务信息系统统筹整合和政务信息资源共享工作的落实情况。对各部门提供和使用共享信息情况进行评估，并公布报告和改进意见。
