行政审批制度改革是转变政府职能的突破口。改革开放以来国务院进行的每一次机构改革,都把转变政府职能作为关键,又把精简行政审批项目作为转变职能的重要内容。本届政府一成立,李克强总理就明确提出深化行政审批制度改革的任务和要求,并两次召开全国电视电话会议对此进行部署,提出本届政府任期内国务院部门的行政审批事项要减少三分之一以上。新一届政府成立短短8个月,国务院已分三批取消和下放了334项行政审批等事项。党的十八届三中全会提出要“进一步简政放权,深化行政审批制度改革”。根据全会精神和李克强总理的要求,深化行政审批制度改革,国务院部门要走在前,行在先,打头阵,做表率。那么,国务院部门深化行政审批制度改革往哪里深?怎么深?我认为应该“减”“放”“改”“管”一起做。

中国行政管理学会会长 王澜明

中国行政管理学会会长 王澜明

  “减”字当头,继续下决心砍掉一批行政审批项目

  据统计,从2001年到2013年3月本届政府成立,国务院已取消了行政审批事项2497个,占原有总数的近70%,目前国务院有审批权的61个部门和单位仍有行政审批事项1300多项。这一数字与三中全会精神和李克强总理的要求比,与经济社会发展的客观实际比,仍然偏多,存在着巨大的精简空间。

  “减”字当头,当务之急是把目前这1300多项审批事项的底数搞清。1300多项中,有些是依法设定的,有些是部门以文件或规章设定的,还有一些是似是而非、鱼目混珠、说不清道不明的。对这些项目,先要摸清是按什么设定的、谁设定的、审批的内容是什么、审批的方式是什么、审批有没有时限要求、审批的效果怎么样。然后一项一项地作出甄别:它属不属于《行政许可法》规定的行政许可范围、属不属于国务院部门履行职责必须采取的手段、有没有代替市场和地方政府的事权、有没有保留的必要、可不可以减掉或下放。甄别后,对应该取消的分三类进行:凡国务院已明令取消的,不能再犹豫立即取消,任何部门不得以任何理由保留;凡看准了且目前能取消的,抓紧取消的启动准备工作;凡应该取消但目前条件尚不成熟的,设定取消的“时间表”和“路线图”,创造条件取消。为了使取消工作抓紧时间、有条不紊、卓有成效,可先将这些审批项目及其审批程序集中起来向社会公布,听取民意,集中民智,让群众献计献策。如网上讨论、社会评估、听证会、专家论证会等。这样做,不仅可以使取消的决策符合实际更加科学,而且可以用社会和群众力量“倒逼”国务院部门改革行政审批。

  “减”行政审批事项,目前先把党的十八届二中全会提出的十个方面和李克强总理在两次电视电话会议上提出的简政放权的事项减下来。包括某些投资审批、企业生产经营活动审批、资质资格许可认定等。对这些审批事项,果断精简,尽快取消。具体办法可采取在部门自己清理的基础上,由国务院指定有关部门统一汇总,提出减少目录报国务院批准,由国务院向社会公布。公布时应明确,这些项目取消后,任何部门和地方不得再行使审批权,不得再变相地恢复和转移。

  国务院部门“减”行政审批事项,遇到的最大障碍是部门权利和利益的干扰。这种负能量巨大且相当顽固,“减”等于割部门的“肉”,用一些部门的说法叫“丧权辱部”。分析一下国务院部门已经取消的行政审批事项不难发现,数量确实不少,但不少权和利的含量不大,而真正权和利“含金量”高的仍在部门手上。如何去部门权利化和利益化,是做“减”法的关键。为了推动取消工作,应加强国务院在这方面的权威和号令的严肃性。有些审批项目只要国务院认定是不应该保留的,不一定征得部门同意,就可以下令取消。

  在做“减”法时,还有一种倾向需要警惕,就是个别部门为了保住既得权利和利益搞变相减少。如前几年,一些部门把审批改成“备案”、“核准”,表面看不审批了,实际上“备案”、“核准”比审批还难。按说“备案”是事后性的,不具有“你点头我才能办”的属性,但不少部门把“备案”也变成了一种变相审批。“备”什么、“备”上来后部门做什么、“备”后部门如何回复,都由部门自行规定,自由裁定权很大。经常听到地方反映,“审批”还可以催,“备案”、“核准”无法催,一催人家说还没有备完,你毫无办法;“备案”常常被拖得遥遥无期,你报上去了,它对“备案”不发话,就等于没批准,你就无法动。一些地方领导说,“备案”、“核准”实际上是把审批的“猫”叫成了“咪咪”,“咪咪”比“猫”更难。看来,对明减暗不减、明做减法暗做加法和变相审批的情况必须警惕,不能让它存在;对“备案”、“核准”也应该作出具体规定,不能让它成为“审批”的另一种形式。

  在做“减”法时,还要防止部门红头文件设立新的审批事项。囿于政府管理就是审批的定向思维,一些部门认为不审批就显示不出政府权威,就没法履行职责,就没有多少事情可干,于是在国家法律、法规和国务院文件之外,又用部门的红头文件设立新的审批事项,形成了国务院在减、部门在加,法律法规在减、部门规章在加的不正常现象。由于部门红头文件不报国务院批准,而它又是中央政府的指示,下面不得不执行。按照《行政许可法》,部门红头文件无权设置行政审批。在清理法律、法规和国务院文件中设立的行政审批项目时,不能忽视部门红头文件中的行政审批事项。对部门文件中规定的行政审批事项要一并纳入清理范围,坚决果断地全部予以取消。

  积极“放”,把不需要由国务院部门审批的事项

  尽快下放市场、下放社会、下放地方

  在“减”的同时,要大胆地“放”。履行政府职能,国务院部门主要是管宏观、管规划、管政策、管监管。按照我国中央、省、市(地)、县、乡各级政府的职责划分,国务院部门承担的行政审批项目应该最少,主要是《行政许可法》第十二条中的六个方面。国务院部门现有的行政审批事项中,有一些确实是中央政府宏观管理必须的,但也有相当一部分代替了市场、社会、地方和企业的事权。对这些包办的行政审批,在取消的同时要下决心“放”。

  凡市场能有效调节的,从国务院部门到乡政府,一律不再审批,全部下放给市场。市场这只无形的“手”在资源配置中起着决定性作用,政府主要是指导、引导、管理和服务,弥补市场缺失。现在一些部门仍然代替市场配置资源,习惯于用审批方式分资源、分项目、分资金和管企业。拿项目来说,有些关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益的项目,当然需要国务院部门批准,但除此以外的其他投资项目如地方政府、企业用自有资金开办的服务项目也要报国务院部门审批,实际上是代替了市场。多年来一些审批事项一建成就亏损的大量事实,就是政府代替市场导致的严重后果。至于国务院部门对企业的经营活动也要审批,发“路条”、发这证那证,更是不应该。有一个本来为研究宏观产业战略而新设立的部门,人员编制相对充足,但由于整天忙于审批,人手却十分紧张,只好长期借用地方和企业的人,大家白天晚上连轴转、节假日也加班,主要干一件事:审批。哪有时间研究宏观和战略?结果,机关干部忙得不亦乐乎,地方、企业怨声载道,出力不讨好。看来,不把市场能够有效调节的审批项目还给市场,不把企业能够自行运作的管理活动还给企业,政府无法集中精力做自己应该做的事。有一种说法,部门对某个产业越是靠审批来调控,哪个产业就必然产能过剩,审批的项目就必然一建成就亏损。说法是绝对了一点,但也从一个方面反映出政府代替市场导致的严重后果。放权于市场,放权于企业,既是给市场“松绑”,给企业“给力”,也是给部门自已“解套”。

  “放”,还要根据我国各级政府的不同职责范围,把该由下级政府审批的事项下放下去。我国中央、省、市(地)、县、乡各级都有不同的事权,根据这些事权履行不同的行政审批。目前的情况是,国务院部门包办地方的审批事项太多。一个地级市的领导说,他们每年经省报到国务院某个部门的审批项目就有十多个。如此推算,这个部门每年审批的地方项目达上千个,能批得过来吗?而且国务院部门审批的项目,一般都要经过县、市、省几道关,一个项目在这几道关上进行“万里长征”,把本来简单的事情复杂化、可以尽快批准的事项长期化,各级政府不得不把大量人力精力放在审批环节的运作应付上,使企业失去投资机会,使市场失去解决问题的最佳时段,使领导失去深入基层、联系群众的宝贵时间,使群众失去对政府提供服务的信任和耐心。由于国务院部门的包办,各级政府领导不得不经常跑北京。省里跑,地市跑,县里也跑。国务院有些部门从早上一上班,就一波一波地接待地方上跑项目、跑资金的领导,大量的时间和人员用在接谈上。地方还摸到一条规律,到国务院部门跑钱跑项目必须省主要领导出面,这样才能见到部门主要领导,项目批得才快。这种现象折射出的问题是,国务院部门掌握了一批该由地方政府审批的项目和资金,逼得下面老往北京跑,不跑不行。治本之策,就是把该由地方审批的项目坚决下放给地方,国务院部门主要负责事中和事后的监管。下放给地方,应该根据各级的事权,有的下放给省,有的下放给市,有的下放到县。下放不能搞审批“搬家”,承接的地方应对下放的审批项目从内容、方式、流程等方面进行改革创新。

  “放”,社会组织也是一个重要的承接者。经过多年的发展,我国社会组织包括各类中介组织已经初步完善。国务院部门承担的一部分审批事项如资质资格许可和认定等,可以由这些社会组织去承担。下放给社会组织,有三个问题要把握好:一是不能审批“搬家”。把审批原封不动地交给社会组织,等于审批“换人不换马”。下放给社会组织,主要是让社会组织评判、服务,不是让他们变成“二政府”,要去社会组织的行政化倾向。二是要明确规制。这些审批事项下放给社会组织后,让他们做什么怎么做,要做出规定,而且要向社会公开,让各方知晓。三是加强监管。放不是放任自流,是放而有制。部门对这些社会组织要加强指导和引导,让他们按规定办、按程序办。我国的社会组织还处于发育期,目前全部放手不是时候。

  对保留的行政审批项目进行“改”,改内容、

  改程序、改流程、改时限

  在“减”和“放”以后,国务院部门仍然保留着一些行政审批事项。对这些事项,不能再沿袭过去的做法,而要大胆改革。相对于审批事项的“减”和“放”,保留事项的规范和优化是一个长期任务。保留不是原封不动地沿袭,而是对现有审批事项的改革、创新和优化。改革的重点是批什么、怎么批、多长时间批完。这当中首先是批什么,也就是批的内容。拿投资项目来说,作为国务院部门,主要是看这个项目在国家经济社会发展布局中的作用、谁来投资、怎么投资以及投资后的效果,而作用和效果是最主要的。只有从作用和效果出发逆向思维,才能对项目做出科学的评判。那种只管立项不顾立项后的效果的情况,今后绝对不能发生。在项目审批中还有一个重要因素,就是看它对环境的影响,是否是低碳的、绿色的,有效益但影响环境的绝对不能上。对需要保留的审批事项,都应该先从内容上进行改革,使其适应我国经济发展需要,符合国家的宏观产业政策。

  改革审批方法是提高审批时效、加快审批速度的保证。审批方法包括审批程序、审批流程、审批收费、办结时间、审批监督等方面和环节。要从审批目的出发,按照《行政许可法》,对审批的整个流程进行科学的设计和规划,包括申报项目材料的规定、各个环节的审核意见、审核时间限定、审核过程衔接、审批结果回复、收费标准确定等,都要详细具体且向社会公开。程序和流程的设计要求是:环节少,环节之间衔接紧密,每个环节的要求明确,办结的时间具体。近几年,各地普遍建立了政务服务中心,对审批事项“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”,受到了社会、企业和群众的赞誉,方便了群众办事和企业办事。国务院部门中有审批权的部门可以借鉴这一做法。比如,部门设立专门的服务场地,把部门内各司局流转审批的环节集中到一起,使地方、企业上报的审批事项在这一个场地运行和办理。还有,可以对国务院部门保留的行政审批事项进行整合,有些集中到一个部门;需要几个部门联合审批的明确牵头部门,由牵头部门一家对着地方和企业,项目中涉及的其他部门的事项由这个牵头部门统一去协调办理。建立统一规范的公共资源交易平台,将工程建设项目招投标、土地使用权和矿产权出让、国有产权交易、政府采购等集中到一起。条件成熟时,也可在国务院层面设立由各部门联合组成的行政审批(服务)中心,不增加编制,由这些部门抽人到中心办理审批事项。还可建立网上统一受理审批平台,方便群众办事,方便社会监督。审批实际上是一种服务,要为民便民,把审批过程变成为地方和企业服务的过程。

  “管”,切实履行好对已保留审批事项的事中事后监管

  行政审批项目“减”和“放”以后,国务院部门的任务不是轻了而是重了,责任不是小了而是大了,要把用于行政审批的精力转到对审批事项的事中事后监管上来。“减”(包括“放”)和“管”如同一个车子的两个轮子,要同时转。“减”了“放”了,不等于不管了,国务院部门仍然要把“管”的文章做好做强。管什么,怎么管,这是文章的主要内容。

  管什么?首先管好规制。根据《行政许可法》,对行政审批进行规范,规范内容和程序,规范方式和流程,规范时限和结果,还要规范审批者应负的责任。特别要坚持“谁审批谁负责”,对审批不规范、审批后对国家、社会和企业造成损失的,应追究责任并赔偿。为了遏制一些部门热衷于审批而不负责任的做法,可尽快制定规范行政审批的行政法规,不仅使设立行政审批有《行政许可法》这样的法可依,而且使行政审批过程也有法可循,从而使行政审批标准明确、程序严密、运作透明、制约有效、权责分明。对下放给地方和社会组织的审批事项,有关部门要加强指导引导,保证这些审批严格按法律法规行使。

  其次是监管,就是事中事后监管。用李克强总理的话说,就是不当“司机”,而当“警察”,管好“路灯”和“红绿灯”。事中监管主要看是否按规定进行行政审批,是否方便了群众和社会;事后监管主要看审批后的执行是否符合审批要求,在执行中出现的新问题是否得到及时妥善地解决和调整。对下放地方的审批事项和放给社会组织的事项,不能撒手不管,多指导、多检查,及时发现问题及时纠正。建立快捷通畅的信息渠道,及时掌握各级审批情况及审批结果。建立违规审批举报中心,接受社会和群众对审批违规的举报,及时处理违规审批行为。

  除了对保留的行政审批事项进行事中事后监管外,对已经取消的行政审批事项也要进行监管。某此事项不再以审批形式管理,其他管理手段特别是后续监管要跟上来。审批减少,监管增强,这是国务院部门转变政府职能的重要方面。事中事后监管中,要根据情况的变化和形势的发展,不断地提出指导性意见,不断地进行协调和服务,把部门精力切实转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

责任编辑:秦鹏