《浙江省公共数据和电子政务管理办法》解读

（2017年3月28日）

 

　　2月27日，省政府第81次常务会议审议通过了《浙江省公共数据和电子政务管理办法》。央视《新闻联播》对此还作了报道。该《办法》（省政府令第354号）已于近日公布，这是我省在公共数据和电子政务相关领域出台的第一部省级政府规章。《办法》立足浙江实践和发展需要，对公共数据和电子政务规划与建设、管理与应用、安全与保障等方面作出了相应规范，对我省“互联网+政务服务”和大数据建设将具有里程碑意义。下面，我代表省政府办公厅、省大数据发展领导小组办公室作情况通报。

 

 

　　首先，“四张清单一张网”改革尤其是浙江政务服务网建设，为《办法》的出台奠定了坚实基础。浙江政务服务网是2014年6月开通的，已实现省市县乡村五级联动。作为全国最早的省级一体化网上政务服务平台，我们在前端打造建设集约、服务集聚的“政务淘宝”，在后台构建数据集中、管理集成的“智慧政府”。在按个人办事、法人办事进行服务分类的同时，还设置行政审批、便民服务、阳光政务、数据开放、公共资源交易五大板块，汇聚了全省3300余个政府部门网上服务资源，仅后台开设的工作人员账号就超过10万人。应该看到，“互联网+政务服务”需要数据的支撑，政务服务“一张网”离不开公共数据“一盘棋”。2016年2月，省政府制定了《浙江省促进大数据发展实施计划》（浙政发〔2016〕6号），决定成立省大数据发展领导小组，由时任常务副省长袁家军同志任组长，省政府办公厅分管领导兼任办公室主任，并设立省数据管理中心，具体承担领导小组办公室职责，统筹全省公共数据和电子政务的规划、建设与管理工作。以浙江政务服务网为依托，我省加强电子政务基础设施、数据资源、业务系统的整合，开展技术、应用、管理等多层面的积极探索，在不少领域率先取得突破。比如，全面推进一站式行政审批、行政处罚、公共服务，从对权力事项统一编码建库，到基于在线办理的全程电子监察，再到办事对象满意度评价，已初步实现对政府权力运行的闭环管理；率先建设全省两级部署、分域管理的电子政务云平台，形成贯通省市县三级的公共数据交换平台，发布省级政府信息资源目录，建设全省统一的用户实名身份认证体系和公共支付平台。可以说，这些都为《办法》的制定提供了丰富而鲜活的实践“养分”，使此部政府规章的出台水到渠成。

 

　　其次，我省在当前开展“最多跑一次”改革，亟须大力度推进公共数据和电子政务领域的创新。“最多跑一次”改革，是我省在行政审批制度改革、“四张清单一张网”改革的基础上为深化政府自身建设所迈出的第三步。按照车俊省长在省政府第九次全体（扩大）会议上的要求，就是坚持效果导向、需求导向、问题导向，从与群众和企业生产生活关系最紧密的领域和事项做起，让广大人民有更多获得感。政务服务“一张网”为此项改革创造了良好的平台和技术支撑，但不容回避，在公共数据和电子政务领域仍然面临不少深层次矛盾，突出表现在：基础设施建设条块割裂，网络互联互通不畅，业务系统缺乏协同；数据资源开发利用滞后，难以有效共享；标准不统一，信息安全、数据保护存在隐患；特别是电子文件、电子证照、电子签名、电子档案在政务活动中的法律效力不明确，严重制约了网上办事的深度和广度，也羁绊了“最多跑一次”改革的推进。因此，省政府决定通过立法来促进实践创新，更好地撬动政府自身改革。

 

　　第三，《办法》为国家实施大数据和电子政务战略提供了浙江方案。公共数据和电子政务管理，是国家网络安全和信息化工作的重要组成部分，是贯彻以人民为中心发展思想、以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化的重要实现途径。近年来，党中央、国务院对此项工作高度重视，进一步明确发展的总体框架，先后制定了《关于促进电子政务协调发展的指导意见》（国办发〔2014〕66号）、《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号）、《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）、《政府信息资源共享管理暂行办法》（国发〔2016〕51号）、《互联网+政务服务技术体系建设指南》（国办函〔2016〕108号）等文件，从完善统筹协调机制、提高政务信息资源利用水平、提升政务协同能力、构建网上政务服务体系等方面，对规范和促进公共数据和电子政务工作进行顶层设计。浙江作为政府信息化建设走在前列的省份，应当自加压力，为国家实施大数据和电子政务战略积极摸索探路。近年来，我省在全国较早制定了如《浙江政务服务网信息资源共享管理暂行办法》（浙政办发〔2014〕137号）、《浙江省电子政务云计算平台管理办法》（浙政办发〔2016〕108号）、《浙江省公共数据共享交换平台管理办法》（浙政办发〔2016〕130号）、《浙江省人民政府电子印章管理暂行办法》（浙政办发〔2016〕119号）、《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》（浙政办发〔2017〕4号）等相关管理和业务规范。在此基础上，又在本领域出台综合性的省政府规章，相当于推出了一个在全国先行实践的浙江方案，相信对公共数据和电子政务管理的持续协调健康发展具有积极意义。

 

 

　　《办法》是为现实服务的，主要是围绕公共数据和电子政务领域的诸多难点、痛点问题，在制度层面予以破解，从而发挥政府规章对实践的规范引导和保驾护航作用。

 

　　（一）围绕发展不协调问题，致力于构建统筹管理体制机制。公共数据和电子政务管理涉及的部门多、链条长，长期以来形成多头管理、各自为政的体制，带来了数据壁垒、服务碎片、安全脆弱等弊病。《办法》为此规定：县级以上政府应当加强对公共数据和电子政务工作的领导和协调，由省政府办公厅负责指导、监督全省公共数据和电子政务管理工作。切实强化规划约束，要求信息化发展、智慧城市建设等相关专项规划加强与公共数据和电子政务规划相衔接；各级行政机关部署电子政务应用时，应当与本地区公共数据和电子政务发展规划相衔接。加强电子政务建设项目的管理，明确由公共数据和电子政务主管部门统一对电子政务项目建设实施初审，作为审批立项、预算批复的条件，从源头上把好项目准入关。《办法》还以专章形式规范了各方关于信息安全与保障的责任和义务。这些规定将有力促进全省形成上下连贯、分工明确、协同有效的公共数据和电子政务管理运行体系。

 

　　（二）围绕服务不便利问题，积极破除电子材料法律效力障碍。群众和企业到政府办事，通常要报送材料，甚至为此反复奔波。而推进全流程网上办事，又遇到电子材料与纸质材料效力不同等的现实制约，这意味着“最后一公里”仍然需要跑现场。如何更充分地实现“数据跑腿”，让人办事更便利？《办法》此次专门就电子申请、电子签名、电子证照、电子归档等作了一系列规定，用规章为电子政务的技术应用撑腰。比如，除有法律、法规明确规定外，各级行政机关都应当接受能够识别身份的以电子方式提出的申请，且不得同时要求公民、法人和其他组织履行纸质或者其他形式的双重义务；按照安全规范要求生成的电子签名，与本人到场签名具有同等效力，可以作为法定办事依据和归档材料；各级行政机关使用电子印章系统，向公民、法人和其他组织发放电子证照的，电子证照与纸质证照具有同等法律效力；各级行政机关可以单独采用电子文件归档形式。针对办事过程中“证明多、证明难”的突出问题，规定可以通过公共数据平台提取、确认证明材料的，行政机关不再另行要求申请人提供内容相同的证明文件。这些规定将积极推动用电子流转的政务服务取代纸质流转，以“互联网+”来减材料、减环节，让人们办事更方便省心。

 

　　（三）围绕信息不共享问题，切实为公共数据管理定规矩。着眼于破除信息孤岛，《办法》对公共数据获取、归集、共享、开放、应用等各个环节的管理作了规范。一是明确公共数据采集遵循合法、必要、知情原则，做到“一数一源”，对可以通过共享方式获得数据的，不得违规通过其他方式重复采集。二是明确公共数据统一编目、逐级归集的要求，形成公共数据资源目录，并将目录中的数据归集到公共数据平台，实施人口、法人单位、公共信用等综合数据信息资源库建设。三是明确公共数据共享为原则，不共享为例外，按无条件共享、受限共享和非共享三类情况，分别确定数据属性及共享实现方式。四是明确公共数据开放实行目录管理，数据开放应采用公民、法人和其他组织易于获取和加工的方式。这些规定将有效促进数据资源的共享应用，支撑跨部门、跨层级、跨地区协同办事和综合监管，充分地挖掘公共数据的价值。

 

　　（四）围绕建设不经济问题，全面推进电子政务集约化。电子政务重复投资、分散建设是一大通病，严重影响政府信息化建设的绩效。为此，《办法》立足于实现互联互通、资源整合，要求对电子政务网络、政务云平台、公共数据平台和容灾备份中心等建设实行统一规划；明确各级行政机关不得新建业务专网，已有业务专网经合理分类后并入电子政务网络；公共数据平台由县级以上政府建立，其他各级行政机关不得新建、扩建、改建独立的数据中心。同时，强调统筹建设一体化网上政务服务平台，各级政府按照浙江政务服务网的规范要求建立网上政务服务体系，并延伸至乡镇（街道办事处）、行政村（社区）。这些规定将进一步增强电子政务基础设施和公共平台的集约化水平。

 

 

　　首先，抓好学习宣传培训。充分利用新闻媒体和网络媒介，采取专家访谈、法规解读、专题报道等多种方式，广泛宣传《办法》，让广大机关工作人员和群众、企业知悉相关规定，深度参与“互联网+政务服务”，更多地获得数据共享带来的便利。各级主管部门要积极开展专题培训，组织人员认真学习《办法》，推动行政机关切实按规定要求开展工作。就《办法》贯彻实施情况，还将适时组织督查，促使各项工作落到实处。

 

　　其次，全面深化“一张网”建设。以“最多跑一次”改革为牵引，依托浙江政务服务网加强全省公共数据和电子政务建设，充分发挥《办法》所带来的制度红利。一是全面推动政务服务在线办理，建设一体化移动政务服务平台，加快构建电子签名、电子证照、电子归档应用的技术支撑体系和应用场景，促进网上网下平台融合和流程再造。今年要基于“一张网”实现“三个全覆盖”，即服务事项网上申请全覆盖、行政服务中心证照快递送达全覆盖、政府部门电子印章和电子文件归档全覆盖。二是加快公共数据资源归集共享应用，编制全省公共数据资源目录和开放目录，加快建设省级公共数据基础平台，建立健全公共管理和服务机构数据共享机制，实现公共数据统一开放平台省市县全覆盖。本月初，省政府办公厅发布了第一批《省级公共数据共享清单》，向各级行政机关、行政服务中心先行开放29个省级部门、2600余个公共数据项的共享权限。衢州市行政服务中心率先请求调用与公积金业务相关的数据，此次对接完成后，办理公积金贷款即进入无需收入证明、征信证明、社保证明等的“无证明时代”。同时，我省还在衢州试点不动产登记一体化改革，通过实现国土、住建、地税部门的数据共享，人们买卖房屋，只需一次性提交房屋交易、税收申报和不动产登记的一套材料，就可以完成所有交易事项的办理，实现不动产登记全业务、全过程“最多跑一次”。省数据管理中心正着手重构全省统一标准的电子证照库，将进一步规范电子证照归集方式，推进各类审批业务系统、制证系统与电子证照库对接联通，更好地支撑政府部门并联审批与业务协同。三是加强基础设施和安全保障工作，推进行政机关业务专网互联互通，完善电子政务云体系，推动政府部门系统上云，构建一体化安全防护和监管体系。

 

　　第三，进一步完善配套措施。根据《办法》的要求，加快编制全省电子政务发展规划，继续深化公共数据和电子政务工作的顶层设计。省政府办公厅近日已印发《浙江省深化“互联网+政务服务”工作方案》（浙政办发〔2017〕22号），进一步明确了今后几年的目标任务。继续健全公共数据和电子政务工作机制, 建立和完善建设项目管理与绩效评价机制，加强标准化建设。围绕公共数据归集共享、电子政务云平台管理、电子文件和电子证照应用等重点领域，抓紧制订和完善一系列配套制度，使《办法》的贯彻实施更具可操作性。

 

　　原标题：一部对“互联网+政务服务”和大数据建设具有里程碑意义的立法
　　作者：陈广胜