一、立法背景
建立统一的公共数据平台，全面实现上海政务“一网通办”，是贯彻党中央、国务院决策部署，深入推进“放管服”改革，持续优化营商环境，切实提升群众和企业获得感的重要举措。市委市政府已经明确，2018年建成上海政务“一网通办”总门户；到2020年，上海要形成整体协同、高效运行、精准服务、科学管理的智慧政府基本框架。
近年来，上海立足于建设卓越全球城市，率先实现政府治理能力现代化的目标，在公共数据管理和互联网政务服务方面采取了一系列改革举措，积累了一定的实践经验，同时也面临一些困难和问题。为了固化和完善制度创新成果、为改革提供法制保障，有必要通过地方立法建立相应的制度，进一步促进公共数据资源整合和利用，推进政务服务“一网通办”等电子政务发展，加快智慧政府建设，提升政府治理能力和公共服务水平。为此，市政府组织有关部门研究起草了《上海市公共数据和一网通办管理办法（草案）》。
二、主要内容说明
（一）关于适用范围
从推进公共数据集中统一管理，保障“一网通办”建设需求出发，《办法（草案）》对规章适用范围作了分条表述：一是在总则中规定本市各级行政机关、履行公共管理和服务职能的事业单位在依法履职过程中采集和产生的各类数据资源的管理,适用本办法。二是在附则中明确水务、电力、燃气、通信、公共交通、民航、铁路等公用事业运营单位在依法履行公共管理和服务职责过程中采集和产生的各类数据资源的管理,适用本办法。三是在附则中明确运行经费由本市各级财政保障的其他机关、团体等单位以及中央国家机关派驻本市的相关管理单位在依法履行公共管理和服务职责过程中采集和产生的各类数据资源的管理,参照本办法执行。（第三条、第五十八条、第五十九条）
（二）关于管理体制
在市级层面，《办法（草案）》明确市政府办公厅是本市公共数据和电子政务工作的主管部门，负责统筹规划、协调推进、指导监督全市公共数据和“一网通办”工作。市大数据中心具体承担本市公共数据归集、整合、共享、开放、应用管理，组织实施“一网通办”工作。市经信委负责指导、协调、推进公共数据开放，指导推进公共数据标准体系建设、数据开发应用和产业发展。其他相关部门按照各自职责做好公共数据和“一网通办”有关工作。在区级层面，考虑到各区情况各不相同，要求区政府确定的部门作为公共数据和电子政务工作的主管部门，负责指导、推进、协调、监督本行政区域内的公共数据和“一网通办”工作。（第五条）
（三）关于规划和建设
加强发展规划的整体统筹、完善系统建设的制度规范，对于促进公共数据和电子政务发展，进一步提升公共数据资源的利用水平和电子政务的服务能力具有重要意义。为此，《办法（草案）》设专章规定了公共数据和电子政务规划和建设的相关管理措施，主要包括实施统筹规划、规范项目管理、建设市区两级基础设施、加强集约建设、推进系统整合。（第八条至第十四条）
（四）关于“一网通办”
“一网通办”作为电子政务工作的主要任务，同时也是公共数据管理最主要的应用场景，在《办法（草案）》中作出以下规定：一是明确“一网通办”工作目标，是实现政务服务从政府供给导向到群众需求导向转变，加快建成整体协同、高效运行、精准服务、科学管理的智慧政府。二是明确政务服务事项清单和办事指南应当满足“四级四同”的管理要求。三是优化政务服务事项网上申请、审查、决定、送达等环节，实行跨部门事项一窗综合受理、多方协同办理。四是明确以中国上海门户网站为总门户，政务服务事项全部纳入在线平台办理，同时推进线上线下集成融合。五是明确电子签名、电子印章、电子证照、电子档案的法律地位，并规定另行制定具体管理制度。（第十五条至第二十二条）
（五）关于数据采集和管理
加强对数据采集的源头管理，有助于提高公共数据质量。《办法（草案）》明确了以下制度措施：一是制定本市公共数据资源目录，实行公共数据资源集中统一管理。二是明确数据采集应当遵循合法、必要、适度原则，在公共数据资源目录范围内采集公共数据。三是规定按照法定程序采集公共数据，被采集人应当配合；采集法律法规未作规定的数据，应当取得被采集人同意。四是建立数据校核确认制度。按照部门职责确定各项数据的市级责任部门，由市级责任部门负责对公共数据进行校核、确认，保障数据质量。（第二十三条至第二十七条）
（六）关于数据共享和开放
在数据共享方面，《办法（草案）》着眼于破除信息孤岛，明确公共管理和服务机构之间以共享为原则，不共享为例外，无偿共享公共数据。同时，规定公共数据的共享属性，分为无条件共享、授权共享和非共享三类。此外，《办法（草案）》提出“应用场景授权”的制度设想，根据“一网通办”、城市精细化管理、社会智能化治理等应用需要，明确数据共享的应用场景，凡是符合应用场景的，可以直接使用共享数据，以提高共享效率。（第三十二条至第三十四条）
在数据开放方面，《办法（草案）》强调统一标准、便捷高效、安全可控的原则，有序推进公共数据开放。同时，明确公共数据的开放属性，包括无条件开放、有条件开放和非开放三类。此外，规定公共管理和服务机构应当梳理制定数据开放清单，向社会公布。与民生紧密相关、社会迫切需要、商业增值潜力显著的高价值公共数据应当优先开放。（第三十五条至第三十七条）
（七）关于安全管理与权益保护
海量数据的集中统一管理对系统和数据安全提出了更高的要求。为此，公共数据的安全管理和被采集人的权益保护是此次立法的重要内容。目前，《办法（草案）》分别明确了主管部门、网络安全部门、市大数据中心以及公共管理和服务机构的安全管理职责，并对灾难备份、应急管理、人员管理等作了规定。（第三十九条至第四十五条）
在被采集人权益保护方面，《办法（草案）》明确了采集、共享和开放公共数据，不得损害被采集人的合法权益；公共管理和服务机构应当切实采取措施，防止被采集人信息泄露。同时，还规定当被采集人认为数据存在错误、遗漏等情形时的异议处理机制。（第四十六条、第四十七条）
此外，为持续推进公共数据和“一网通办”工作，《办法（草案）》从日常监督、绩效考核、第三方评估、畅通社会评价与投诉渠道等方面对监督考核作了专门规定。（第四十八条至第五十一条）
