政府采购市场开放对营商环境影响几何

　　党的二十大报告提出，在未来5年，“改革开放迈出新步伐，国家治理体系和治理能力现代化深入推进，社会主义市场经济体制更加完善，更高水平开放型经济新体制基本形成”是主要目标任务之一，还提出要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。政府采购一般占一个国家国内生产总值（GDP）的10%至15%，在国民经济中的重要性不言而喻。

　　随着世界各国尤其是发达国家对自由贸易区开放水平及标准的不断提高，我国政府采购范围逐渐从国内市场扩大至国际市场，政府采购在经济社会发展中起到的作用也越来越大。政府采购市场背后蕴含的潜力与商机将对国际贸易产生重要影响，这也是各国和众多国际组织如此关注政府采购市场开放的原因。

　　虽然我国政府采购制度建设起步较晚，但随着我国签订自由贸易协定工作的不断推进，政府采购市场开放进程也由此不断加快，对营商环境提出了更深层次的要求。那么在政府采购市场开放的条件下，我国优化营商环境面临哪些挑战以及如何应对？对此，笔者认为，可以进一步分析政府采购市场开放对营商环境的影响，以优化政府采购营商环境为牵引，推动实现更高水平的对外开放。

　　我国政府采购市场开放进程

　　政府采购市场的开放，意味着一国的财政支出管理走向世界，也表明一国财政在全球参与权和话语权的不断提升。我国坚持对外开放的基本国策，近年来主动融入政府采购领域全球化，积极加入《政府采购协定》（Government Procurement Agreement，以下简称GPA）和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下简称CPTPP）。

　　——我国加入GPA的进展。

　　2007年，我国启动加入世界贸易组织（以下简称世贸组织）GPA的谈判，履行了加入世贸组织时的相关承诺。2015年，中共中央、国务院出台的《中共中央 国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》提出，要推动我国加入GPA谈判，加快自由贸易区政府采购议题谈判。2018年，国家主席习近平在2018年博鳌亚洲论坛年会开幕式发表主旨演讲，提出要加快加入世贸组织GPA进程，并将其作为主动扩大进口的四项重大举措之一。

　　截至目前，我国已经提交了7份载明政府采购市场开放范围的出价清单。在提交的第7份出价清单中，不受GPA约束的情形仅包括：可能损害国家重要政策目标的特殊采购扶持贫困地区和中小企业发展等政策功能，有关广播节目开发、生产以及播出时段等合同，支持农业和国家战略储备的采购项目。从整体上看，目前我国提交的出价清单表明，我国积极推进政府采购市场的开放，在内容上逐步扩大开放范围，采购门槛价有多次大幅度降低，在总备注中的例外规定也进行了多次调整，出价清单已经和GPA的参加方保持一致。但与此同时，我国始终坚持要求发展中国家的特殊与差别待遇，这一点在最近一次提交的出价清单中也有所体现。

　　——我国加入CPTPP的进展。

　　CPTPP是当前最重要的区域自由贸易协定之一，它起源于《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，以下简称TPP），美国曾计划将其发展为“重返亚太”战略的重要抓手，以主导经贸规则的制定权。CPTPP不仅会直接影响缔约国的经贸合作，而且还会从多方面影响亚太经济一体化格局和国际经贸规则。CPTPP的主要内容之一是开放政府采购，要求成员方全面开放政府采购市场，对其他缔约方的产品和服务给予国民待遇，确保及时发布政府采购信息，承诺公平和非歧视地对待投标者等。

　　2020年11月，国家主席习近平以视频方式出席了亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议并发表讲话，首次在国际场合针对CPTPP作出表态，称中方“将积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”。2021年9月，中国正式提交了申请加入CPTPP的书面信函。2021年11月，国家主席习近平以视频方式出席了第四届中国国际进口博览会开幕式并发表主旨演讲，提出中国将深度参与绿色低碳、数字经济等国际合作，积极推进加入CPTPP。

　　政府采购市场开放对我国营商环境建设的挑战

　　近年来，我国持续推进政府采购领域的公平竞争，不断推进营商环境建设。2019年，财政部出台了《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》，重点在于清理突出问题并规范采购执行管理，为优化政府采购营商环境提供了制度保障。与GPA和CPTPP的要求、世界银行发布的营商环境评估体系以及市场化、法治化、国际化的营商环境建设目标相比，我国营商环境建设仍有较大的提升空间。可以说，政府采购市场开放对我国营商环境建设提出了新挑战。

　　——对营商环境市场化的挑战。

　　一是公平市场准入规则需进一步完善。近两年来，在《国务院办公厅关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》和《国家发展改革委关于建立违背市场准入负面清单案例归集和通报制度的通知》要求下，违背市场准入负面清单的典型案例及处理情况被予以通报。从通报案例中可以发现，以供应商所有制形式、组织形式等对供应商实施差别待遇，以入围方式妨碍供应商公平进入政府采购市场，设置障碍阻止供应商参与政府采购等现象屡禁不止。从国际规则来看，现行国际规则比市场准入规则更看重公平竞争。在GPA条款中，非歧视原则也贯穿其中。因此，在我国积极推进政府采购市场开放的背景下，尽快建立更加公平的市场准入规则是我国优化营商环境面临的重要挑战。

　　二是平等市场地位需进一步强化。采购人作为政府采购主体，具有一定的行政优益权。在交易中，采购人可能在采购规则上处于较为优势的一方，而供应商往往在政府采购市场中充当响应一方的角色，地位相对弱势。近些年来，随着供应商的维权意识逐渐增强，双方之间的地位逐步趋向平衡，但由于地位不对等导致的采购人和供应商发生违法违规的情况仍时常出现。例如，2022年，在安徽省财政厅官网发布的《安徽省政府采购常见违法违规事项清单》中，采购人违法违规事项共23项，包括擅自提高采购标准、妨碍公平竞争、实行歧视待遇等事项；供应商违法违规事项共8项，包括串通投标、失信、转包及未按规定分包等。这就对政府采购市场的公开透明、强监管提出了更高要求。在国际上的政府采购相关协定中都会强调公开、公平、公正原则，因此，进一步强化采购人、供应商之间平等的市场地位，将是我国优化营商环境有待解决的重要问题。

　　——对营商环境法治化的挑战。

　　一是相关法律法规的修订亟须协调统一。在我国现行法律体系中，《中华人民共和国政府采购法》与《中华人民共和国招标投标法》两法并立的情况形成已久。由于两法在内容上有所出入，采购调整对象、监管体制、救济体制等存在明显差异，以及加入GPA的现实需要，有必要进一步修订，确保我国政府采购相关法律与国际规则协调统一。但受制于我国政府采购市场的实际情况，在短时间内协调统一相关法律体系仍有一定的难度。

　　二是公平竞争审查制度有待深化落实。有些地方在制定的采购规范性文件中存在排除、限制竞争效果的条款，甚至有异常低价中标的现象。其实，这类现象在国际上也曾出现过。为此，2012年以来的新一轮国际规则在修订中都对这类现象作了回应。例如，世贸组织GPA规定在合同授予阶段，若出现可能的异常低价投标现象，采购实体可以进行审查。随着我国加入GPA进程不断推进，政府采购公平竞争审查制度有待细化，公平竞争审查力度有待进一步增强。

　　三是质疑投诉及裁决机制需提质增效。对于政府采购质疑投诉处理，学界有观点认为属于行政的权利救济制度，即行政裁决。近年来，投诉处理改造为行政裁决被各方接受。《深化政府采购制度改革方案》提出，要优化政府采购救济程序，建立和完善适应法治政府建设和对外开放要求的政府采购投诉专业化行政裁决机制。但当下，快速裁决通道仍有待畅通，质疑投诉处理效率较低，不利于营商环境的进一步优化，因此，在政府采购市场开放过程中，完善质疑投诉及裁决机制对于建设公平公正的营商环境尤为重要。

　　——对营商环境国际化的挑战。

　　一是采购政策发挥受限于市场国际化。目前，我国已经建立了较为完善的政府采购政策功能支持体系，包括促进节能环保、促进中小企业发展、扶持不发达地区等。而政府采购市场开放是否会影响既有政策功能的发挥，尚未可知。那么，如何应对政府采购市场开放对政府采购政策功能发挥产生的影响，也是我国优化营商环境所面临的挑战。

　　二是政府采购发展水平与发达国家相比差异较明显。当前，我国政府采购市场发展与国际上其他发达国家相比还存在较大差距。在交易机制方面，政府采购电子化程度有待进一步提高。在采购过程管理方面，采购程序、合同管理、采购需求确定以及采购文件标准化均需进一步完善。在信息公开方面，数据共享深度不足，导致信息孤岛现象频发。这些对我国政府采购市场开放、优化政府采购营商环境是不利的，也是亟待解决的问题。

　　为解决前文所述的挑战，笔者建议，可以从以下六个方面入手。

　　一是完善政府采购市场准入机制，消除隐性壁垒。

　　采购人应当公平对待所有供应商，不得设置倾向性条款来限制或排斥供应商，不得实施差别待遇。在“放管服”改革背景下，不断精简市场准入审批事项，切实简化供应商进入政府采购市场的手续，减轻供应商负担。采购人和供应商作为交易双方的权利与义务应当对等，落实好双方的“权”与“责”。在政府采购过程中，政府采购监督管理部门一方面要强化监督管理的力度，及时查处影响采购公平竞争的非法行为；另一方面要进一步拓宽投诉渠道，不断完善处理回应机制，保障各类市场主体公平公正地参与竞争。

　　二是协调统一相关法律体系，逐步与国际接轨。

　　建立协调统一的政府采购法律体系，不仅是国家法治建设的内在要求，而且也是优化营商环境的现实需求。我国必须加快推进政府采购领域法律的协调统一，完善配套规章制度。此外，在法律条例修订过程中，还要与国际规则做好衔接，逐步融合国际规则，为政府采购市场进一步开放奠定法律基础。

　　三是深化公平竞争审查制度，推进制度落实。

　　一方面，要持续清理并废止以往政策中妨碍全国统一大市场和影响公平竞争的有关政策，着重审查是否存在不合理或歧视性条款来排斥潜在供应商参与政府采购活动；另一方面，对于新出台的政策在实施前要进行严格审查，如在自我审查后引入第三方机构进行评估，从根本上提高公平竞争审查制度的实施力度。此外，在法律制度层面，我国需在相关法律及实施条例中进一步明确公平竞争审查制度，用法律法规的形式保障公平竞争审查制度的落地落实。

　　四是完善质疑投诉和行政裁决机制，提升法治化水平。

　　一方面，要畅通供应商质疑投诉渠道。通过引入“互联网+政府采购”相适应的快速裁决通道，为供应商提供标准统一、高效便捷的维权服务；另一方面，要完善质疑答复内部控制制度，有条件的采购人和集中采购机构最好将答复岗位与操作执行岗位相分离。此外，还要依法依规实施行政处罚，保障当事人的合法权利。坚持处罚与教育相结合的原则，作出的行政处罚应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

　　五是发挥政府采购政策功能，对接国际市场。

　　有观点认为，一旦政府采购市场完全开放，则可能会对我国本土企业的发展造成冲击，影响现有政府采购政策功能的发挥。对此，笔者认为，可以在政府采购市场进一步开放前，最大限度地发挥好现行政府采购政策功能，不断推进社会公平。在政府采购市场完全开放后，可以遵循对本土企业进行保护的国际惯例，对于容易受制约、“卡脖子”的领域，可以与其他国家的企业建立采购伙伴关系，共同建设公平竞争、互利共赢的国际公共采购市场。

　　六是对标国际先进水平，提高竞争实力。

　　在加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的背景下，我国政府采购也要对标国际先进水平，参考世界银行最新发布的营商环境评估体系，不断优化国内营商环境。同时，要加快推进“互联网+政府采购”，实现数据共享，推进互联互通，从而解决“数据壁垒”“信息孤岛”等问题。此外，还可以通过借鉴其他国家政府采购的成熟经验，规避其在发展过程中的制度缺陷，不断优化我国政府采购制度规则，推动我国企业更好地融入世界贸易体系，从而扩大中国企业参与国际公共采购市场的份额。

　　（姜爱华系中央财经大学财政税务学院教授、魏冕系中央财经大学财政税务学院2023级硕士研究生、石菁菁系中国农业大学经济管理学院2020级本科生）

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