世行BEE新版概念说明内容（一）

　　2022年12月，世界银行发布宜商环境（BEE）新版概念书。研究小组将于未来两周之内持续发布关于BEE概念书的内容，期待与各位有更多的反馈和交流，共同探讨，助力全国营商环境发展。

　　BEE项目概念书译文由营商环境研究小组自行翻译，非官方发布版本，可能出现释义偏差，欢迎各位后台留言指正，与研究小组共同讨论。

　　前言

　　BEE将重点关注10个指标主题，这些指标是按照企业的生命周期及其在创立、运营（或扩大）和关闭（或重组）企业时的市场参与过程来设计的。10个指标包括企业准入、获取经营场所、公用事业连接、劳工、金融服务、国际贸易、税收、争端解决、市场竞争和企业破产。另外在每个指标的衡量中，BEE还都将收集与商业环境有关的几方面因素（编者注：跨主题指标项），包括数字技术采用（the adoption of digital technology），以及环境可持续性（environmental sustainability）和性别平等（gender）。

　　BEE概念书确定了项目的目标、范围和方法。但是它并不是对BEE方法的全面描述，更全面的方法论介绍将在项目实施阶段进行详细介绍。此外，随着BEE项目扩大调查的经济体范围，也随着BEE从试点项目转为正式项目，在前三个数据收集和报告周期期间，BEE项目的方法论也将会不断完善。

　　内容目录

　　（一）目标和原则

　　（二）指标主题项、指标动机和指标内涵

　　1、企业准入

　　2、获取经营场所

　　3、公用事业连接

　　4、劳动力

　　5、金融服务

　　6、国际贸易

　　7、税收

　　8、争议解决

　　9、市场竞争

　　10、办理破产

　　（三）执行

　　1、数据收集顺序

　　2、数据收集方法

　　3、准备工作及试点阶段

　　4、时间表

　　I.目标和原则

　　2021年9月16日，世界银行集团（WBG）高级管理层决定停发《营商环境报告》（Doing Business）和相关数据，同时宣布将开发一种评估商业和投资环境的新方法。新方法参考了世行集团内部专家、世行外部有资质的学者以及相关行业从业人员的建议，同时充分借鉴了对营商环境（DB）项目方法论的外部小组审查（External Panel Review）。在广泛的公开征求意见过程中，BEE项目的设计采纳了相关政府部门、私营部门和民间社会组织等潜在用户的多方意见（主题I.1）。

　　主题I.1-BEE专家和项目相关者的讨论与意见反馈

　　BEE项目于2021年秋季由世行集团发展经济学（DEC）副主席办公室（Vice Presidency）启动。在2021年10月至2022年2月，设在DEC全球指标小组（DECIG）的BEE团队与世行集团的专家密切磋商，制定了一份概念说明。首先，该团队与来自DEC、金融、竞争力和创新全球实践（Finance, Competitiveness and Innovation ，FCI）以及国际金融公司（IFC）的同事举行了头脑风暴会议。接着，BEE团队与世行集团高级管理层、首席经济学家委员会和执行董事会讨论了项目的总体设计。技术层面，BEE团队还与国际金融公司和一些全球业务（如，政府治理；水资源；城市建设、灾害风险、韧性和土地；宏观经济与贸易投资；金融、竞争力和创新）的代表性团队进行了接触，以收集关于BEE主题范围的意见。根据这些内部讨论，以及外部审查小组（见附件IA）和评估小组（见附件IB）的建议，该团队编写了一份概念性说明，于2022年2月7日在世行集团内部发布。

　　概念书参考了来自410个反馈者的2000多条建议（建议具体内容由BEE团队确定，来自同一反馈者对不同指标的建议单独计算）。大约20%的建议涉及BEE项目相关的整体设计，80%的反馈则集中在针对特定指标的技术层面反馈。

　　BEE团队正在就实施BEE项目的详细调查问卷、指标评分和数据收集工具与整个世行集团的专家进行磋商。此外，DECIG目前正在开展更新的和更现代化的企业调查（enterprise surveys）项目，该项目是关键的配套项目，也为BEE项目提供企业层面数据的支持。该小组将通过全行范围内的审查程序，继续就方法问题进行磋商，以出版第一批BEE报告，作为BEE方法的试点。持续的磋商将使团队能够从世行集团的其他部门获得更多的反馈，并不断完善调查方法，以进一步改进后续的BEE数据和报告，增强各参与国家的相关性。前三份BEE报告将使BEE方法趋于成熟。

　　新项目的主要特点如下：

　　项目名称

　　新项目的名称是Business Enabling Environment（宜商环境），缩写为BEE。该名称将在考虑品牌影响后予以更新。

　　预期输出

　　这项工作的目的是为私营部门的发展提供商业环境的定量评估。

　　BEE通过定量评估产生精细数据，并根据这些数据编写涵盖全球大多数经济体的全球报告，每年定期发布。全球的BEE研究还可能通过针对特定国家的深入的国别研究（country studies）加以补充完善，以进一步分析相关议题的区域差异和特定经济体的问题（类似于之前营商环境项目中的国家性营商环境（Subnational Doing Business）项目。

　　发展目标

　　BEE的详细数据和总结报告旨在实现三方面的目的。

　　倡导政策改革；

　　为具体的政策建议提供信息；

　　为发展相关政策的研究提供数据。

　　通过关注私营部门的发展，BEE将有效推进实现世行集团消除贫困和促进共同繁荣的双重目标。私营部门对发展至关重要，因为它提供了主要的就业渠道，是脱贫的一大途径，即便在经济脆弱、有战争冲突的国家也是如此。BEE数据和报告将关系到世行集团的许多分析工作，包括世行发布的国别经济备忘录（CEM）、国家伙伴关系框架（CPF）、国家私营部门诊断（CPSD）和系统性国别诊断报告（SCD）。BEE的数据报告还将用于为政策对话和国家级的私营部门发展问题提供参考，以实现世行集团客户的发展目标和世行集团的双重目标（消除贫困和共同繁荣）。每个经济体定期和有规律的数据收集计划将有助于规划和协调世行集团国家参与此项目。此外，全世行内部的审查过程和与各地区同事的持续磋商，为讨论如何使BEE最有利于相关国家的参与提供了机会。虽然BEE指标不应作为世行集团项目中狭隘的改革目标，但BEE旨在为其中相当大的份额提供参考，就像此前的《营商环境报告》一样。

　　方法

　　与DB相比，BEE的方法可能更为容易理解。（更多细节和例子见主题I.2和附件IC）。就像外部小组审查所建议的，BEE将在商业环境评估最突出的方面取得更好的平衡（图I.1）

图I.1-BEE在评估商业环境时所寻求的平衡

　　首先，BEE评价商业环境将不仅从单个公司的经营便利性的角度考虑，还会从整个私营部门发展的角度考虑。个别企业的成本与社会效益和理想标准之间存在着矛盾，BEE将囊括反映不同角度的不同指标，并对其进行相应的评分（见第8点，关于评分）。

　　其次，BEE不仅关注企业的监管负担，还关注监管质量和相关公共服务的提供情况。这种新的平衡为政府创造有利的商业环境提供了一种更加细致和积极的视角。

　　第三，BEE不仅将收集法律上的信息（即法定的法律和法规），也将收集事实上的举措（即反映实际执行情况的信息）。DB也收集了法律上和事实上的数据，但完全是从专家那里收集的；BEE将做出重大改进，通过全国性的、有代表性的企业调查，直接从企业那里收集基于其商业监管环境的信息。

　　第四，与前一点有关，BEE试图在各经济体之间的数据可比性和某一经济体内部的数据代表性之间取得平衡。这种平衡可以通过专家咨询和企业调查相结合的方式收集数据来解决。在数据可比性方面，专家咨询提供了同一类型企业在不同经济体之间的经验比较，而企业调查则提供了实际企业的平均经验比较，其平均值由具有代表性的平均值、中位数或其他统计数字来体现。就数据的代表性而言，企业调查通过采访有代表性的企业样本来反映变化，而专家咨询则通过询问专家关于不同类别的企业的相关指标项（例如，制造业与服务业企业，国内企业与国外企业，以及不同规模的企业）来反映变化。

　　主题I.2-DB和BEE的主要特点比较

　　附件ID是更多关于BEE项目平衡的信息。在寻求这种权衡和倡导改革时，BEE并不倾向于任何特定的经济体系或法律，而是保持务实的态度，注重有根有据的良好做法和适用于所有发展水平的标准。BEE的目的不是推进彻底放松经济管制，而是展示由监管框架不同、向企业提供相关公共服务的不同造成的不同经济结果，衡量它们对企业开展业务的灵活性（firm flexibility）的影响以及对整个私营部门发展的社会效益（social benefits）。

　　BEE项目旨在实现不同经济体和不同时间的可比性。这需要对不同地理位置、收入水平和发展状况不同的经济体，包括脆弱和受冲突影响的国家，采用统一的方法。通过以良好实践作为衡量标准，BEE项目明确了所有发展阶段的经济体都希望努力实现的方向。公认的可以用作全球标准的优秀实践做法将被用来作为衡量的基数分数，以衡量不同经济体和不同时期的绝对差异。

　　首先，世行集团将产生基于企业自身相关信息的BEE数据。

　　其次，世行集团将定期提供高质量的企业调查项目，其覆盖面遍及全球，这种数据在全球是独一无二的。在各个经济体中实施企业调查项目，将大大惠及世行集团国家团队（以及更广泛的政策制定者、发展工作者和研究人员）。

　　第三，将BEE数据与丰富的企业属性数据（包括在主要的ES问卷中）结合起来，可以对BEE所涉及的监管和公共服务议题的成因和结果从企业和经济层面进行更精细的分析。总而言之，获取法律和事实的结合数据需要大量投资，但ES作为世行集团的机构知识产品和全球公共产品，其收益要多倍于投资。概念书的第三部分更详细阐述了企业调查项目的内容及其如何为BEE项目所使用等问题。

　　范围

　　BEE将评估经济体的商业环境，重点是监管框架和为企业和市场提供的相关公共服务，以及它们在实践中的效率（图I.2）。

　　商业环境（business environment）可以定义为企业无法控制的但对企业整个生命周期的运营有重大影响的一系列条件（the set of conditions outside a firm’s control that have a significant influence on how businesses behave throughout their life cycle.）。这些条件的范围可能非常庞大，从宏观经济政策到微观经济规则。为了将BEE基准工作与其他成熟的国际措施区分开来，BEE将专注于微观经济层面的监管框架和公共服务的提供：即颁布和实施的直接影响企业行为和表现的法规和服务。

　　BEE的三大维度：监管框架、公共服务和效率

　　监管框架包括公司在创办、经营和结束经营时必须遵守的法规和条例（The regulatory framework comprises the rules and regulations that firms must follow as they open, operate, and close a business）。

　　公共服务既指政府直接或通过私营公司提供的促进法规遵守的设施，也指政府提供的促进商业活动的关键制度和基础设施（Public services here refers to both the facilities that governments provide directly or through private firms to support compliance with regulations and the critical institutions and infrastructure that enable business activities）。BEE考虑的公共服务范围仅限于与企业生命周期相关的商业环境领域（如下图）。

　　效率是指支持企业的正常运作的监管框架和相关公共服务在实践中相结合的效率（Efficiency pertains to the efficacy with which the regulatory framework and related public services are combined in practice to obtain the objectives that allow firms to function）。

　　图I.2-BEE衡量监管框架、公共服务以及企业和市场的效率

　　BEE将评估实现正规化（formalization）的障碍，以助力解决发展中经济体商业环境中最重要的问题之一——非正规性（informality）（编者注：非正规性经济是产生经济效益但是没有正式注册的经济行为，The informal economy consists of activities that have market value but are not formally registered.）。

　　鉴于非正规企业（未注册企业）为世行集团的一些成员国提供了大部分工作机会，因此来自非正规企业的信息对衡量商业环境大有助益。然而，将调查扩展到非正规部门不仅成本过高，而且必须解决缺乏成熟的数据收集方法的问题。企业分析部（DECEA）目前正在试行一种调查非正规企业的方法。这方面的工作刚刚起步。在未来，当具有成本效益的方法建立起来后，BEE团队将考虑在更大范围内收集非正规企业和企业家的数据。

　　主题

　　BEE的指标是按照企业的生命周期及其在市场中的参与来组织的：企业的开办、经营（或扩张）和关闭（或重组）。考虑的10个主要议题是企业准入、获取经营场所、公用事业连接、劳工、金融服务、国际贸易、税收、争端解决、市场竞争和企业破产（图I.3）。这些主题将在第二部分中进一步阐述。

　　图I.3-BEE主题领域

　　在每一个指标中，BEE都将纳入三个关键方面的数据，这三个方面对现代经济日益重要，即：数字应用、环境可持续性和性别。

　　主题I.3、I.4和I.5中讨论了跨主题的指标项。例如，在数字应用方面，大多数主题都将涵盖对电子窗口和在线一站式服务的评估。同样，在环境可持续性方面，将评估是否具有环境许可证和碳定价工具等等。

　　此外，BEE还纳入商业环境性别层面的数据。它将是世界银行女性、商业和法律（Women, Business, and the Law，WBL）项目的补充，该项目也设在DEC全球指标组内。

　　指标

　　在每个指标主题中，BEE都分析了一组具体的指标。第二部分将详细介绍这些指标。对于每个主题，将有三套指标，即三大维度（监管框架、公共服务、效率），每个维度都有对应的一套指标体系。关于监管框架和公共服务的指标将通过专家咨询来收集，而效率指标将通过企业层面的调查和专家咨询来评估。

　　主题I.3-数字应用

　　政府和企业正日益走向数字化。政府采用数字技术可以更便捷有效地提供公共服务，并增强透明度和推进问责制。政府对企业的电子服务，如电子报税或在线商业注册，可以节省时间，减轻企业家的负担。企业采用数字技术，促进了生产力和创新以及高技术工种的产生。为了从数字转型中获利，以有竞争力的价格提供广泛的高质量互联网服务尤为重要。此外，电子商务创造了前所未有的商业机会，使商品和服务的分销进入全球市场。证保企业和消费者对在线交易安全的信心，建立国内和跨境交易的预期监管框架，以及提供安全可靠的数字支付基础设施，对电子商务的发展至关重要。

　　BEE将把政府或企业对数字化的应用贯穿各主题，并以商业环境的具体领域为基础。BEE项目的目的不是为总体的电子政务或互联网监管本身设定基准，而是在具体的BEE指标范围内分析与数字化相关的方面。

　　BEE的所有主题都涵盖数字政府方面的内容，评估公共服务的数字化应用。BEE将着重评估政府采用数字技术的四个方面。

　　在线公共服务的可用性；

　　信息的获取；

　　电子存储；

　　互操作性。

　　例如，“企业准入”主题将评估是否有可用的公司注册电子系统。国际贸易主题将衡量是否有专门的政府网站提供关于国际贸易监管要求的信息。获取经营场所主题将涵盖地籍信息的电子存储和跨管理机构的数据共享问题。

　　主题I.4-环境可持续性

　　BEE把环境的可持续性看做一个跨领域的主题，其根植于企业生命周期中的具体议题。BEE项目的目的不是为全面的环境法规制定基准，如关于污染、生物多样性或森林砍伐的法律。相反，它将利用相关指标反映在商业环境的特定领域内影响企业经营的环境监管规定。

　　例如，企业准入指标将评估风险管理是否适用于企业运营开始前所需的环境许可。获取经营场所指标将考察环境许可要求和建筑能源效率标准。公用事业连接将整合能源和水的使用效率标准，以促进节能和减少水损失。金融服务指标将涵盖可持续融资，以衡量为可持续活动获得资金的难易程度。国际贸易主题将考虑环境可持续的贸易，包括环境商品的关税，跨境碳定价工具，以及相关国际标准是否生效。纳税指标将涵盖阻止或限制对环境有害的活动的财政手段。争端解决指标将涵盖环境争端中的良好监管做法。市场竞争指标将涵盖可持续采购的措施。企业破产指标涵盖破产中的环境义务，包括与环境有关的索赔的处理。涵盖环境可持续性的指标将在第二部分的每个指标主题中进一步讨论，并在附件二A中用?符号表示。

　　主题I.5-性别平等

　　对妇女、商业和法律（WBL）、企业调查（ES）和其他以性别为重点的项目的审视表明，现有指标尚未涵盖相关的性别层面的问题。这些方面的例子包括收集按性别分类的匿名数据的法规、公司对基于性别的歧视的做法、妇女参与司法机构、获得融资的性别障碍以及性别平等促进方案等。这些性别领域属于监管框架、公共服务和商业环境的效率，因此非常符合BEE的三大维度结构。BEE将把性别层面作为一个跨领域的主题纳入其10个主题中的9个d指标（企业破产指标除外）。该项目将利用与其他世行项目的协同作用，纳入法律上和事实上的性别措施。拟议的性别领域是以当前的文献以及与世行内部和外部专家的磋商为基础的。

　　具体来说，"企业准入"将收集有关有限责任公司的按性别分类的数据是否在网上公开。获取经营场所将衡量在工程师、测量师、环境专家和财产律师等职业中减少职业性别差距的激励措施。公用事业连接将评估公用事业供应商是否进行了按性别分类的客户调查。劳工指标将包括培训机会的平等性、女性检查员的普遍性、儿童保育（childcare）的可及性、雇用妇女的相关激励措施，以及基于性别的暴力和骚扰预防条例等问题。金融服务将重点关注针对妇女的贷款和其他金融产品的可用性，以及配套的针对女性的金融知识普及计划。国际贸易指标将考察是否有性别区分的贸易协定承诺、妇女协会在国家贸易便利化委员会中的成员资格，以及对女性外贸专业人员的许可要求。

　　得分

　　将商业环境条件量化为相应的可衡量的指标，对BEE基准工作至关重要。从专家或企业获得的所有数据都将以原始形式收集，然后转换为可与其他分数结合的分数。正如关于完整性和透明度的第9点所讨论的那样，所有的信息——原始数据、计算得分，以及从前者获得后者的计算方法——都将公开提供。

　　BEE项目产生的细化数据将被结合起来，为10个BEE指标主题中的每个指标产生一个分数，从而形成一个简单的基本衡量标准，以便对每个指标主题领域进行不同时期和不同经济体的绝对比较。每个指标的得分将通过对该指标的三大维度（监管框架、公共服务和效率）的得分进行平均而产生。对于几乎所有的指标，监管框架维度将关注法律上的信息，而公共服务和效率维度则关注事实上的信息。因此，这种评分方法提供了法律上的法律法规和事实上的实际执行情况之间的互补性。对于每个指标主题中的每项具体考核指标，BEE团队都将在方法论中明确出该考核内容是法律上的还是事实上的。

　　对于所有指标主题领域，三大维度部分的得分，将直接由每个最基本的指标（三级指标）的得分决定（the scores assigned to each of the three pillars will be built from points awarded at the most basic indicator level）。在这个层面上，打分将考虑企业家（企业灵活性，firm flexibility)）和更广泛的公共利益（社会效益，social benefits）的视角。同时考虑私人和社会利益对 BEE 很重要，因为该项目不仅要解决个别公司开展业务的便利性，还要解决私营部门发展的包容性和可持续性方面的问题。每个指标的分数将反映在企业灵活性和社会效益两方面考虑下该指标的得分。如果某一指标影响经营企业的收益或成本，则该指标将在企业灵活性下进行评分。如果一项指标的影响超出公司范围并延伸到社会期望的结果，例如环境保护、工人福利、市场竞争、消费者保护、财政可持续性、获得商业机会和信息外部性（informational externalities）等，则该指标将在社会效益下评分。

　　具体而言，根据国际公认的良好做法，仅将分数分配给代表对公司（在企业灵活性下）和/或社会（在社会效益下）有明显影响的指标。

　　将企业灵活性和/或社会效益点分配给所选指标将在所有经济体中一致进行，这些指标的分配将根据学术文献中的最佳可用证据和有充分依据的国际良好实践来进行，而且将在最终确定之前由咨询小组进行审查，并将作为 BEE 方法的一部分提前明确出来。每个指标内容的分类和评分的详细解释将在 BEE 网站上公布。有关分别应用于公用事业连接和税收主题的示例，请参见附件 IE。

　　在使用 BEE 数据进行经济分析时，应根据需要对它们的解释进行背景化分析（contextualized）。例如，在评估一个经济体的缺点时，可能有必要将其数据与收入水平相似的经济体或发展道路较为稳定的经济体进行比较。经济分析还应考虑特定经济体的执行能力（enforcement capacity）和经济发展的重点方面（priorities）。然而，这一系列的分析工作超出了 BEE 项目数据收集的范围，它应该由从业者和研究人员使用 BEE 数据以及其他补充数据源来进行。

　　更高级别的综合分数（Higher-level aggregate scores）。除了特定主题的分数外，BEE 项目还将考虑（通过将不同指标分数合并的方式）产生更综合的分数，以增加项目的影响力和信息价值。一些可能的计分方式选项包括以下内容。

　　按照企业的生命周期将指标分数合并在一起所产生的一组分类数据（categorical scores）；例如，计算开设、经营和关闭一家企业的总分。

　　根据生产投入（例如，劳动力和金融服务）、市场互动（例如，国际贸易和市场竞争）和制度互动（例如，税收和争端解决）的性质来组合指标分数所产生的一组分类数据（categorical scores）。

　　将所有指标得分组合成具有代表性的汇总统计的总分。

　　在目前阶段，BEE项目尚未决定使用哪些计分方式。该团队计划在收集到第一轮 BEE 项目的数据后、生成第一份 BEE 报告之前， 重新审视这些计分选项和其他选项以获得更高级别的综合评分，（因为）使用BEE项目收集到的真实数据更有利于项目团队判断具体应选择何种计分方式， BEE团队从第一份报告开始，将不断探索不同计分的方式使用，这些计分方式在后续的报告中还可能会不断变化、完善。

　　计算更高级别综合分数的方式选择也面临一些权衡。一方面，一个经济体的总分构成越简单，有关它们的讨论就会越简单明了。有证据表明，这种讨论的清晰度（clarity）对于最大化公共利益和推动改革至关重要。另一方面，生成综合总分需要结合不同指标内容，并对它们的相对重要性做出价值判断（编者注：指标权重）。

　　诚信和透明

　　数据收集和报告流程将遵循尽可能高的数据完整性标准，包括健全的数据收集流程、强大的数据保护措施和明确的审批流程协议。此外，BEE 将依靠透明度和可复制性来建立对其数据和报告的信任。BEE项目收集的所有详细数据都将在其网站上公布，并且 BEE 报告中呈现的所有结果都可以使用同一网站上提供的简单工具进行复制。

　　在 2022 财年，GIA 审查了概念书提出的数据治理流程，并发布了一份要点备忘录（Insight Memo，2022 年 6 月 29 日），就重要的实施组成部分提出了建议。在 2023 财年，GIA 将对数据收集和报告流程进行全面的设计审查（design review）。在第一次BEE试点开始后， GIA 将进行质量保证审查（assurance review），以检查 BEE 数据收集和报告的端到端（end-to-end）流程。这些流程将使 GIA 能够实现其就营商环境项目提出的GIA建议（GIA recommendations，编者注：GIA于2020年出版的<Data Integrity in the Production Process of the Doing Business Report>）。

　　EBC将就如何保护项目免受内部和外部利益相关者的不当影响提出建议，并向 BEE 团队提供渠道，用以报告项目成员感知到的任何不当影响。EBC还将提供指导，以避免 BEE 团队内部及其与 WBG 其他成员的关系中存在潜在利益冲突。此外，EBC还建立了一个独立的道德与合规职能部门，配备两名 EBC 员工，专门持续支持BEE项目和团队。

　　ITS 将与 BEE 团队合作，以获得一个安全可靠的数据管理系统，该系统将保护数据免受网络威胁和非受迫性错误，同时还将协助实现数据的公共可用性。BEE的IT方面资本投资已获批准，并将通过ITS 2023财年年度投资规划提供资金。

　　最后，在GIA和EBC的指导下，BEE将在2023财年上半年开始首次BEE试点数据收集之前制定项目的手册和指南（Manual and Guide），其中将明确出上述提到的协议、保障措施、流程和其他资源。本手册和指南也将由 GIA 审核并在 BEE 网站上公开发布。

　　免责声明：本文翻译部分并非由世界银行创建，不应被视为世界银行官方翻译版本。世界银行对本翻译中的任何内容或错误概不负责。