以民众为核心提供高效服务的加拿大电子政务系统

    2004年10月24日 ― 11月14日，我们3人奉派参加由国家外专局中国国际人才交流基金会组织的“赴加首席信息官/首席安全官培训班”,进行了为期21天的学习培训。该培训班由全国13个省市涉及信息化工作部门的30位同志组成，在加拿大多伦多及蒙特利尔等城市同加拿大安大略省有关信息安全管理方面的官员及专家、ITACC（加拿大华人信息技术联合会）部分负责人进行了关于加拿大电子政务现状、发展趋势等情况的交流讨论，并参观了多伦多大学、拉尔森大学、哥伦比亚大学等在网络教育方面先进的院校。通过这次的培训，使我们开阔了眼界、增长了知识，对电子政务的现状、理念以及电子政务信息安全防护等方面有了比较深刻的了解认识。

　　 一、加拿大电子政务概况 加拿大位于北美洲的北半部，总面积 997万平方公里，仅次于俄罗斯，是世界第二大国。人口3111万(2002年)，是世界上平均人口密度最低的国家之一，每3人占有一平方公里的土地。89%的土地没有永久性居民点。南部与美国为邻(也是唯一的邻国)，石油、矿产、木材、海产、水利资源十分丰富。加拿大实行联邦立宪制，行政区划为由十个省和两个区组成，官方语言为英语和法语。是典型的移民国家，主要有英裔、法裔、荷兰裔、德裔、波兰裔和华裔等较大的民族，原著民占总人口的比例很小，多元文化在加拿大得到了较好的吸纳兼容和认同。

　　加拿大政府由三级政府构成 ― 联邦政府、省级政府和市政府。其电子政务的实施贯穿全部政府部门， 是目前世界范围内在电子政务发展和应用上最先进的国家之一。

　　根据世界著名 Accenture咨询公司对电子政务成熟级别的评价标准，对一个国家政府在信息公开化和通讯程度，政府网站的构成、用户的满意度三方面进行评价，从2000开始，加拿大连续三年在电子政务上排名世界第一。Accenture公司还将所有的国家在电子政务成熟度方面的发展情况分为五个级别。第一个级别是成熟度最低的，它仅仅提供了有限的基本的信息。第五个级别是最高的级别，提供全面而完整的事务服务。加拿大是唯一进入第五个级别的国家。

　　加拿大政府于 1999年正式颁布了国家的电子政务战略计划政府在线(Government On-line)，提出政府要做使用信息技术和互联网的模范，计划到2004年实现政府所有的信息和服务全部上网。

　　从 2000年开始，加拿大政府开始了一个所谓的 “ e一分组 ” 战略，从以用户为中心的原则出发，一共归纳出 35个政府信息和服务的群组。据此，在2001年1月完成了加拿大政府门户网站，用户可按 “ 加拿大公民 ” 、 “ 加拿大企业 ” 、及 “ 非加拿大公民 ” 三类选择进入。 2004年实现政府所有的信息和服务全部上网，加拿大政府在电子政务方面的努力主要包括：电子报税；工作与学习网络；为企业服务；健康网络；电子医疗记录、远程医疗、全国医疗机构的联网和会诊等；网上护照申请和更换，网上通关(海关)，出口申报等。

　　 现在，加拿大每月有 400万人浏览政府网站，每天有600万E-mail与政府沟通，每天有10万人通过政府网站找工作，10.6万个职位在网上流动 。2002年，有2600万人在网上交税。政府计划在2005年前，常用的服务行政职能全部上网。

　　为保持电子政务在全球的领先地位，加拿大政府发挥了强大的领导力作用，推行了 统一政府(A Whole of Government)实施策略，以加强各级政府和各部门的电子政务协同发展，力争满足公众的需求，向他们提供一体化的电子服务。

　　二、加拿大电子政务的建设的特点

　　加拿大电子政务在其应用、实现方式、公民对待电子政务差异性问题、安全、管理等方面都有很好的解决方案，具有以下特点：

　　1.加拿大电子政务应用非常广泛

　　加拿大电子政务在建设过程中，认真研究了与电子政务相关的行为主体，即：政府，企 (事)业，及居民。政府的业务活动也主要围绕着这三个行为主体展开，即包括政府与政府之间的互动；政府与企、事业单位，尤其是与企业的互动；以及政府与居民的互动。根据不同主体之间互动可以将电子政务分为五个不同的相互关联的领域：第一个领域是政府与政府之间的互动，第二个领域是政府面向企业的活动，第三个领域是政府对居民的活动，第四个领域是企业面向政府的活动，第五个领域是居民对政府的活动。

　　 加拿大电子政务覆盖了上述的五个领域，对于整个社会管理的各个层面都起着非常重要的作用。

　　电子政务的应用是需要互联网和通讯为基础的，信息基础设施的建设是电子政务应用广泛的物质保证。加拿大目前是全球联网率最高的国家，全国主要城市均有高速数据网联通，通讯上网费全球最低。因特网地理覆盖率达 100%，学校拥有的计算机超过了36.7万台，学校和图书馆的上网率也达到了100%，75%的加拿大人和83%的中小型企业使用因特网，家庭电话拥有率达98.4%，位居世界第一。

　　 2.加拿大电子政务是分阶段发展

　　从加拿大电子政务的发展情况来看，其电子政务的发展大致经历了四个阶段，即：

　　(1)起步阶段： 政府信息网上发布；

　　 (2)政府与用户(企业和居民)单向互动阶段：政府主动，用户被动；

　　 (3)政府与用户双向互动阶段；

　　 (4)网上事务处理阶段。

　　 网上事务处理是以电子的方式实实在在地完成一项政府业务的处理，这个阶段的实现必然导致 加拿大 政府机构的结构性调整，也必然导致政府运行方式的改变。 因此 电子政务不是将现有的政府电子化，而是要将原有的政务改造为一个电子政务。只有这种改造实现了，电子政务才是真正地趋于成熟了。

　　 3. 加拿大电子政务的建设宗旨明确、策略务实

　　 “以民众为核心、提供有责任心和更有效服务” 是 加拿大 电子政务的建设宗旨。 为此，政府在广泛调研部门和民众意见的基础上，在外网上设立了公民、商业、国际联系 3 大类 35 个子类的内容，基本满足了公民从出生、成长、教育、工作、医疗保险、社会福利、贸易往来和与世界沟通等各个方面和各个层次的需要，包括了从出生到死亡全过程的服务。政府网站成为沟通政府与民众的重要桥梁。目前，加拿大政府网站通过资源整合、已建立了一个统一对外的服务窗口（政府综合门户网站），连接了 360 个政府网站。

　　政府综合门户网站的建设以民众为核心 ,制作界面简洁，一目了然。没有过多的图片和装饰，加快下载速度，方便大众查找。标准统一，易识易记。比如联邦的红色，魁北克省的蓝色与旗帜相一致，帮助文件完备。加拿大政府对公众的计算机操作水平做最不乐观的评估，他们假设访问网站的用户都只限于基本的计算机操作，因此对交互性的操作的每一步骤都提供了详尽的说明和帮助文档（提供双语服务）。

　　加拿大电子政务十分重视民众的反馈，几乎所有的网站都有用户满意度调查，每年定期出版用户满意度调查报告，对民众的反馈意见给予很高的重视。据拉尔森大学信息专业教授 Alex先生介绍，从1999年到2002年，民众对电子政务的服务满意度达到75%以上。

　　加拿大政府实施电子政务不是行政命令的强行推行，而是宣传和激励措施并举，例如在办理申请建设项目许可的过程中，如果通过传统的方式 ----到政府部门领取表格，回家填写好，上缴表格然后等待批准，需要费用是80加元；但如果通过电子方式---在政府网站下载表格，在网络上填写完毕并电子提交，不仅让民众少跑路，而且办理费用也降为60加元。这些激励方式也是推行电子政务，扩大其应用范围的重要方法。

　　上述情况充分体现了加拿大电子政务以民众为核心的建设宗旨。

　　 4．重视消除数字鸿沟问题，扩大电子政务服务覆盖面

　　 一个国家的全体公民在接受电子政务服务的过程中不是整齐划一，在认识、使用计算机及网络方面总有一些差距，有很多人不会上网不会使用计算机和网络。不会互联网和计算机的人越多，实现电子政务的难度越大，因此消除数字鸿沟是增强电子政务成熟级别的关键性问题。

　　 加拿大电子政务建设从三个方面层层展开，将消除数字鸿沟问题作为国家信息化建设过程中的重要问题来解决：一是提供公共的互联网接入和技能培训，造就一个 “ 信息社会 ” ，培养电子市民；二是加速创新进程，培育 “ 知识型经济 ” ，发展电子商务；三是推动市民的信任、接入和使用，推动 “ 优秀的政府管理 ” ，发展电子政府。

　　 加拿大信息化的建设后来居上，与加拿大政府的高度重视分不开。加拿大前总理克雷蒂安明确提出：数字化文化是一项争取智慧而非丢失智慧的计划。加拿大的信息化建设的资金主要来自财政。信息化建设具体由加拿大工业部负责管理，提出建设目标和建设规划，制定有关法律、法规，并负责具体项目的组织和实施。他们的信息化建设目标是： “ 连接加拿大人 ” ---把加拿大人与世界相连。

　　5．加拿大电子政务引入项目管理概念

　　加拿大率先在电子政务建设方面建立了 CIO项目管理负责制。由 CIO负责，对包括电子政务在内的重大信息化应用工程，在招标的基础上，按市场机制承包给企业来建设、运营，并由政府负责支付运营维护费用。其他费用在资源、政策外包基础上支持企业自筹。这种做法有利于政府集中精力做好规划、提出需求，加强政策贯彻，统一宏观管理、监控和服务；避免建立庞大的专业队伍；把技术工作交给专业化公司，适当将项目建设进行外包，把政府从具体的技术工作中解脱出来，使其集中于城市的管理和服务，也有利于资源共享，降低成本。例如安大略省的电子政务建设与美国CISCO合作，从项目需求分析开始，在整个电子政务系统建设的全过程都有CISCO公司的参与合作。多伦多（Toronto）市政府与 Novell合作，将其电子政务系统建设外包给该公司，取得了比较满意的成绩。

　　电子政务毕竟是一个非常专业的领域，一个政府部门无论从职能还是体制上，都不可能单独培养一个队伍来进行电子政务系统的开发和维护。相反，外包后的政府可以把更多的精力放到 “ 政务 ” 上，这也是电子政务建设能够取得预期效果的重要一环。

　　 6．重视信息安全，积极研究并采取各种防范措施和管理制度保证电子政务顺利实施

　　加拿大政府十分重视政府信息化安全问题，并将其放在率先发展的位置。加拿大政府在 1999年的国情咨文中说，政府要做使用信息技术和互联网的模范，计划到2004年实现电子政府。实现电子政府的重要问题是安全问题。

　　 加拿大各省实行首席信息官（ CIO）负责制，全面管理电子政务的安全问题。根据安大略省主管农业、自然资源、环境、矿产资源等四个部门的信息化建设的信息官何洋先生的介绍，加拿大政府在电子政务的建设中，非常重视信息安全建设，他目前的主要职责就是网络信息安全保证。他认为，网络信息安全的理念不是所有的信息都物理隔离，而是认真研究网络安全技术和标准，制定出一套行之有效快速反应的安全防范措施是信息安全的重要保证。加拿大政府采用的是内外网建设方案，内网侧重于政府各部门办公自动化的建设，外网侧重于民众需要。内外网之间有着严格的隔离措施。外网与互联网相连，能够让民众、企业和政府其他部门办理各类事务的便利通道。

　　何洋先生本人是信息安全方面的技术专家，他对信息安全技术和标准有深刻的理解。 他认为 首先，在电子政务投入使用之前，必须设立电子认证机构，由认证机构通过密码技术来确认本人的身份以及电子邮件是否来自本人或政府机关；第二，必须大力开发计算机防病毒技术和计算机安全技术，防止不法分子中途篡改数据等犯罪行为；第三，必须在法律上逐步建立和完善相关的法案，给予电子署名与手写签名、盖章相同的法律保障，制定出规范电子政务安全性的法规，例如 “ 禁止非法入侵网络法 ” 、 “ 电子银行法 ” 、 “ 网络信息保护法 ” 等等；第四，必须在政府各部门建立安全管理体系，包括安全检测、运行安全、信息安全、计算机安全、人员管理、计算机网络管理以及网络公共秩序安全等等；第五，必须不断完善密码技术，充分利用与电子政府相适应的电子安全技术，（包括用户身份的验证、网络的安全、主机的安全、内容的安 全、系统的安全、通讯线路的安全等等），以便对系统的安全运行提供保障，进而保证电子政府的高效运作。

　　总之， 20世纪90年代以来，加拿大电子政务建设在政府与民众(G-C)之间，致力于网络系统、信息渠道以及在线服务的建设，为民众提供获取更便捷、质量更佳、内容更多元化的服务；在政府与企业(G-B)之间，致力于电子商务实践，营造安全、有序、合理的电子商务环境，引进和促进电子商务发展；在政府与政府(G-G)之间，致力于政府办公系统自动化建设，促进信息互动、信息共享以及资源整合，提高行政效率。

　　 三、主要收获

　　1.电子政务是适应信息时代快速发展的需要，是经济全球化发展的必然结果。考察了加拿大政府的电子化程度后，深刻感受到电子政务是为民服务的有效手段，是提高政府办事效率的有效手段，是提高一个国家民主化进程的有效手段。我国电子政务的发展步伐应该勇敢地大踏步前进。

　　2.从电子政务的技术实现层面而言，我们国家的建设状况并不比加拿大落后，关键是管理理念的差距，使我们许多战略无法按计划实现。根据以上加拿大政府在电子政务方面的特点可以看出其电子政务已经比较先进，他们仍然在考虑今后20年的电子政务发展方向，提出了用网格技术来支持海量信息资源的整合。由此可见，加拿大政府在推行电子政务问题上有比较长远规划。

　　3.电子政务充分体现了一个政府经营管理理念。加拿大政府在推行电子政务的过程中，将投资的重点放在民众的信息技术设施建设、培训、宣传和激励上，而不是放在政府自身的使用方面；将重点放在民众应用上，对设备的要求以适用为主而不是先进前卫为主；将项目外包给专业化技术公司而不是政府去雇佣大量的技术力量去完成，最大程度上降低投入产出比。这样做的结果是扩大了民众使用电子政府的程度、增强了民众对政府的信心、降低了政府成本从而也降低了民众的成本。这是我们可以借鉴的地方。

　　4.在推行电子政务的应用过程中，开放式信息安全是非常重要的。信息安全不是物理隔离的安全，不是封闭式的安全。加拿大政府的电子政务在民众中推行，是在一个国家信用体制建设有保证、法制观念相对完善的情况下推行，其安全理念是在开放网络中的安全，大多数民众还是积极使用网络，并感到个人隐私是被保护的。因此信息安全不仅是关系到技术问题，而且还关系到一个国家整个社会管理体制的建设问题。

　　四、 对我国电子政务建设的思考

　　我国电子政务的发展目前仍然处于政府网站建设阶段，即信息发布阶段。有个别地区的局部区域实现了单向互动。 根据中国电信总局对我国 72家部委和国务院直属机构的调查，目前已有100 多个各级政府部门在网上建立自己的站点。我国电子政务要提高建设和服务水平，应该积极借鉴先进国家的经验，去粗取精，去伪存真，成为真正为人民服务的电子政府。

　　1. 我们应该改变过去信息独享的管理观念，要从全局着眼和规划，实现我国大范围的信息资源共享，才能提高我国的电子政务水平。

　　2.应该重视民众的需求，重视民众的反馈意见，重视民众使用网络的便利性---以民众为核心的建设宗旨是实现电子政务并提高其成熟度的关键所在。

　　3. 要充分重视数字鸿沟问题。数字鸿沟是电子政务推行过程中不可避免的问题，发达国家在此问题上都无法幸免，我们作为一个发展中国家，更应该认真对待数字鸿沟给我国电子政务进程带来的困难。

　　4.重视信息安全和保密问题。安全问题是电子政务的关键性问题，该问题不仅影响电子政府在公众中的应用，更重要的是将影响政府在公众心目中的形象。开放式的安全观念对我国电子政务的建设具有很好的借鉴意义。要做到开放式安全，必须完善信息安全制度、执行安全标准、严格信息产品安全性检测、采取不同层次的安全防护措施，作到及时快速的反击。

　　5.重视数据来源的复杂性和时效问题。数据整合是一个国家电子政务建设的难点。 在我国的电子政府逐步构建完成以后，政府的网上应用会越来越广泛，数据库的信息来源也会越来越复杂。如果政府对形形色色的数据库缺乏统一的规划，将造成相同信息在不同数据库中的重复，并且彼此无法相互连接。因此，在我国构建电子政府的初级阶段，我们必须重视数据来源的复杂性问题，注意加强政府各部门以及地方政府间的协调，争取把数据库应用系统建设得既能彼此相互独立又能彼此相互连接，从而有效避免因重复建设而造成的重复投资。另外加快信息更新速度也是一个需要重视的问题。