“社会治理” 这一概念的运用，在认识上是经历了一个过程的——党的十八届三中全会之前，我们主要使用的概念是“ 社会管理” ，自十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》起，我们党开始用“ 社会治理”这一概念来替换“ 社会管理” 。社会管理变为社会治理并非简单的“ 一字之变” ，它反映了在治理主体、治理方式、治理范围、治理重点等方面的明显不同，是对改革开放和社会主义现代化建设新时期我们党处理社会问题、解决社会矛盾所取得经验的深刻总结，集中反映了以习近平同志为总书记的党中央在我国社会建设方面取得的重要理论与实践成果。 ”
现阶段，我国正处于工业化，经由信息化，面向智慧化发展的转型关键期，农业现代化、新型工业化、城镇化、信息化、绿色化，五化加速融合，同步协同发展。在这一时期，区域发展日趋不协调、城乡二元化结构持续扩大等问题所造成的深层次社会矛盾开始凸显，大量“ 单位人” 转变为“ 社会人” ，大量常住人口变成流动人口，社会结构和利益格局发生深刻变化，传统的治理模式面临严峻挑战。与此同时，随着物质生活条件逐步改善，特别是互联网、大数据广泛运用，人民群众对政务服务、民生保障的需求呈现出个性化、多样化的新特点，对服务的体验感、参与感、精准化提出更高要求，社会治理正面临全新挑战。
多种证据显现，大数据已经成为信息时代的基础资源，在社会治理中充分运用大数据分析提供的规律性结论，不仅有利于形成系统完备、科学规范、运行有效的治理体系，而且还能为社会治理提供决策支撑。举例来说，在某些地区还存在这种情况，老人要办老年人免费公交卡，要从社区开始出证明，然后跑街道申请，再到区县民政局盖章，最后还要去市公交公司才能办出来，往返奔波非常辛劳。而这项工作，本来完全可以利用政府手中的基础人口数据进行“ 自动化” 操作，每年凡年满 60的老人自动进入名录进行制卡，变被动的受理为主动服务，结合残联的数据还能找出哪些老人行动不便，为他们送卡上门，实现精准治理。之所以至今还存在这样繁琐的政府服务流程，就是因为各政府部门手中的数据无法有效汇集，被各方共享利用、产生价值。因此，做好大数据模式下的基层社会治理创新的第一项紧迫而重要的工作是建立地方的政务数据库。
其实，基层政府部门掌握着空间地理、人口普查、经济普查以及大量与社会经济生活息息相关的数据，但是出于三方面的因素这些数据往往无法被利用起来汇聚成真正意义上的“ 政务数据库” 。一方面，由于一些部门缺乏开放思维，习惯地把数据看作自己的“ 一亩三分地” ，将大部分数据锁在柜中、束之高阁，因此各职能部门之间形成了“ 数据壁垒” ；另一方面，基层政府的普查或抽样调查往往每年或每半年定期进行，所获取的数据时效性弱，其准确性也因调查对象的实际配合程度而变得不可控；第三，许多城市各部门的政务数据来源多样，标准也不统一，因此对数据库进行系统性内容维护、梳理和更新存在很大难度，加之很多数据其有效性和真实性，由于无法追溯源头，难以验证，如果将这些数据汇入政务数据库无疑给数据清洗带来极大困难。
基于此原因，很多城市难以建设有效、真实、有用的政务数据库。各种“ 奇葩” 的办事案例层出不穷，比如：买一套房需要填十几张雷同的表格， “ 16天跑了 8个单位，开了 5份证明材料，涉及 8个盖章环节” ，申请经济适用房需要在 3个部门最少往返跑 6次……诸如此类，不胜枚举。
无论承认与否，我们已快速进入大数据时代。基于上述的三点现实问题，如何建设好政府的政务数据库是当前各城市急需解决的关键问题。首先，要将其作为一项紧迫且重要的一把手工程，由基层党委政府主官亲力亲为，自上而下做好顶层设计并一抓到底；其次，要根据百姓实际办事需求，依照不同主题，汇聚现有可靠、真实的政务数据，如空间地理信息、企业注册信息、基础人口数据库等，形成常用基础主数据库；第三，利用政务服务（包括行政许可、法人服务、自然人服务等）、企业数据（如实名认证信息、企业信用信息、城市热点信息等）在政务服务、商业服务的实施过程中全面记录民生、法人、政务数据形成业务动态数据库。
基础主数据库记录的是静态的、经过清洗的可靠数据，向所有提供政务服务的职能部门开放，职能部门在政务服务实施过程中可以通过调取基础主数据库信息减少“ 不必要” 材料，降低办事往返次数，解决百姓“ 跑断腿” 问题。
业务动态数据库记录的是动态的、未经核实的过程数据。有别于基础主数据库建设过程中真实、可靠、可用的核心建设原则，业务动态数据库建设过程中以最大限度扩大数据采集面和有效信息字段为核心建设原则，全面采集群众和企业的各类信息。业务动态数据库中的数据，不用于提供给职能部门用于辅助行政或者决策分析，但可以应用于政府的主动服务、提前服务、延伸服务等工作中。在持续积累中，通过不断的政务服务办事实施过程，对业务数据库中的动态数据进行筛选、核实和清洗，数据自动在审批、审核的过程中经过（村）居委会、街镇、职能部门或企业内部的逐级核实，最后将这些经过核实的数据用于对基础主数据库的补充、更新和比对，以不断扩充基础主数据库中有效数据的存量。
通过这样一主一辅、一动一静的政务数据库的组合建设，日益完善地方政府的政务数据储备和应用。尤其是通过业务动态数据库的建设，避免了由于失去维护而导致的死数据和无效数据的产生。同时，对于一些“ 敝帚自珍” 的“ 堡垒” 部门的政务数据，也在不断的日常业务开展中完成了积累。
政务数据库的积累形成海量的“ 微数据” 和“ 微事件”，包含了每个社会成员自己的意愿和看法。决策者可以通过对海量的实时数据的掌握和挖掘，将分散的小概率事件有序关联起来，突破“ 信息孤岛” 限制，排除各种垃圾信息的误导和干扰，把握数据中蕴含的规律性、倾向性问题，提高公共决策的科学化水平，更好地回应公众关切，满足公众需求和期待。比如，可以借助热力图直观显示不同区域居民需求的分布情况，便于掌握居民诉求的变化。例如 2016年 4月佛山市推行外来务工人员子女的积分入学政策。政策刚一试行，佛山市的动态业务数据库就自动推送了预警信息，发现 4月当月办理这项业务的办理量发生井喷，申请数达到 5537例，远超当地教育部门为外来务工子女准备的学位数量，教育局迅速调整了学位数量，让佛山市符合条件的外来务工人员子女都实现了就近入学。
也可以单位时间内的出现频率为依据，通过主动搜索等方式追踪热词，进而确定社会热点问题，实现将大数据分析、追踪、预测的成果转化为决策者的重要参考，及时发现、预防和控制社会事件的发生，等等。与此同时，通过全面联网，大数据已经能为一些传统的难题提供解决方案。在过去准确地统计出一个城市的常住人口数量是非常难实现的，因为相当大一部分的流动人口从事非正规就业，既不办理居住证也不缴纳社保，基层政务从来无法掌握这些人群的数量和信息，然而现在，只要通过移动手机信号接入的检测再通过数据追踪就能准确的获取城市常住人口的数量，以及流动人口的数量和流向，为基层城市治理提供了有力的数据支撑。
大数据时代社会治理方式创新，倒逼转变政府职能，建设服务型政府，充分运用大数据系统，提升政府便民服务水平，提高政府行政管理效能。数据库的积累只是大数据发力基层社会治理的基础，可以预见在未来 5年内，大数据的应用将更广泛实践于污染防治、城市规划、交通、医疗健康、教育、国家安全、社会舆情、军事等重要领域，在智能交通、智慧医疗、智慧教育、智慧军工、国防等方面实现重大模式创新。
在基层社会治理中，政务大数据的应用将使政府的公共服务产品迅速向“ 个性化” 、“ 精准化” 和“ 科学化” 方向发展，更加深入和精细化的数据挖掘将引导政府提供更有靶向性的公共服务。例如在公共医疗卫生领域，通过汇集个人健康信息，把辖区居民的职业、行为等行为数据与电子病历等医疗数据关联起来，形成一个综合的地域健康管理分析，对不同行政区域、产业区域、老龄化社区在不同时间段、事件段内的疾病发生种类和患者人数进行预测和预警，使卫生管理部门能够预先进行合理的资源分配和总体调控。另一方面，以语义网为代表的 Web3. 0技术将成为主流，政府通过对公众在政府网站、微博等的浏览次数、栏目关注度、在线申请服务、发表评论等多项活动的分析，运用数据挖掘技术等对公众活动进行关联，进而主动推送个性化的服务，将政府公共服务和基层治理的触角延伸到每一个“末梢细胞“。
文/国家信息中心大数据管理应用中心民生数据部主任 赵海然
北京大学智慧城市研究中心研究员、副主任 尚 进
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