近年来,信息网络迅猛发展,已渗透到人类生产生活、社会经济运行的方方面面,构建了一个以网络为支撑的发展大环境。随着网络应用的不断深化,大数据应用的影响与日俱增,国家政治、经济中绝大部分的活动都与数据的创造、采集、流通和使用有关,国家的核心竞争力也部分体现为拥有数据的规模、活性及分析、运用数据的能力。在这样的背景下,大数据发展不仅带来技术和产业的创新,也带来国家治理的深刻变革。然而,近年来,我国各地方政府虽然全面深化城市治理工作,但仍面临全局规划不清、机制改革滞后、协调发展不足、工作效率不高等共性问题。对此,探讨数据治理成效显著的“上海经验”,对地方政府开展数据治理有着重要的借鉴意义。

  因此,本文以上海市数据治理实践作为案例,阐述地方政府在当前网络环境下运用大数据推进社会治理现代化的理念。

  一、上海市数据治理体系构建

  为充分发挥大数据在互联网时代社会治理中的作用,《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出建设具有“数字化、网络化、智能化”主要特征的智慧城市,并明确智慧城市建设任务的系统安排。2016年9月19日,上海市政府发布《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》,对“十三五”期间上海市智慧城市建设进行全面部署。作为智慧城市建设的关键性环节,运用大数据推进社会治理现代化一直是上海市坚持实行的治理理念。为此,上海市在推进政务数据开放共享、促进数据交易流通以及促进大数据开发利用方面采取了一系列行动,构建了较为完善的数据治理体系,使上海市在当今网络环境下实现了社会治理水平的跃升。

  (一)推进政务数据共享和开放

  1.建立数据共享体系

  根据对《上海市政务数据资源共享管理办法》(后文简称《共享管理办法》)分析整理,上海市数据共享体系主要包括三方面内容:首先,建立数据共享管理机制,明确了政务数据资源共享的领导机构、日常办事机构(市政府办公厅)、统筹规划和组织实施机构、资金保障机构,以及政务数据资源共享的责任主体,界定了工作职责,构建了多方参与的管理机制;

  其次,梳理数据资源目录,推动各行政部门对其存储的政务数据资源进行梳理,确定其共享及公开属性,并按标准在资源管理平台进行目录编制,分为普遍共享、按需共享、不共享三类,以此构建分级分类的数据共享机制,保障政府数据的安全共享;最后,搭建数据共享平台,该统一的政务数据资源管理平台能满足市级政务数据资源共享和业务协同需求,由目录管理系统和交换系统两部分组成。

  作为政务数据资源共享的主要载体,该平台可为行政机构之间政务数据资源共享交换提供支撑,以确保全市性、跨领域性政府数据的统筹管理、实时连通和同步更新。另外,《共享管理办法》还明确了数据采集、共享使用、共享服务、共享更新、使用限制、安全保障等机制,为地方政府建立数据共享体系提供了有效范式。

  2.建立数据开放体系

  根据对《关于推进政府信息资源向社会开放利用工作的实施意见》(后文简称《开放实施意见》)整理分析,上海市数据开放体系主要包括三方面内容:首先,建立数据开放管理机制,明确了数据开放领导协调机制和项目考核机制、确定了负责统筹规划、组织实施、法制保障、资金保障、保密管理等工作的主体机构,构建了共同参与、工作联动的管理机制;

  其次,梳理数据资源目录。各政务部门根据“全面梳理、摸清家底”的要求以及《政务信息资源共享与交换规范第1部分:目录元数据》等技术规范,全面梳理政府信息资源,确定开放属性,编制资源目录,确保政务数据资源的规范化开放;

  最后,开通数据开放渠道。通过上文所提及的市级政务数据资源管理平台与各区县政府建立的信息资源服务平台的对接,汇聚各区县、各部门的政府信息资源,并建立上海市政府数据服务网,由专业服务机构运行维护,形成统一的政府信息资源开放渠道。另外,《开放实施意见》还明确了开放范围、开放渠道、增值利用、考核机制、制度配套等内容,为地方政府建立数据开放体系提供了有效范式。

  3.构建智慧政府体系

  为完善上海市跨行业、跨区域数据资源的开放共享体系,2018年4月12日,上海市大数据中心正式揭牌,标志着上海市智慧政府的重要基础设施落地。根据对《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》(后文简称《智慧政府工作方案》)分析整理,上海市智慧政府体系主要包括三方面内容:

  首先,建立数据开放共享管理机制,明确由市政务公开与“互联网+政务服务”领导小组统筹,由市政府办公厅牵头,相关部门参与的智慧政府建设的体制机制,并明确深化办事主体信用奖惩机制和事中事后综合监管机制。组建上海市大数据中心,承担全市负责政务数据、社会数据、行业数据的融合工作,并制定有关数据资源归集、共享、开放、治理、应用、安全等技术标准及管理办法,指导各党政机关、群团组织的数据管理工作,从而打破“数据孤岛”;

  其次,构建智慧城市治理机制。上海市大数据中心将开展数据挖掘、分析工作,研究推动以大数据技术为驱动的城市治理体系,并结合云计算、物联网、人工智能等先进技术和产品,应用于公共安全等领域,提高城市管理服务能力;

  最后,搭建统一政务服务平台。以电子政务云为基础,上海市大数据中心将推进上海政务网的建设和管理,形成全覆盖的政务“一网通办”的总门户,并打造以“12345”市民服务热线和“我要找茬”网上政务大厅栏目为基础的上海政府服务总客服,推进市区两级90%以上涉企审批事项实现“一次办成”。另外,《智慧政府工作方案》还明确了专项行动计划,常态宣传机制、数据安全、数据管理的绩效评估和督查工作等内容。