摘要:文章分析了澳大利亚政府数据开放的机构与岗位设置,梳理了澳大利亚政府数据开放的政策规定与法律保障,认为我国政府数据开放可以借鉴澳大利亚的成功之处,综合协调相关机构的职能,建立完善的开放数据政策法规体系,注重数据隐私与安全,培养政府数据开放共享的人才。

  澳大利亚是采取开放的政府数据举措的早期领导者,其2001年发布的《空间数据访问和定价政策》(Australian Governments Spatial Data Access and Pricing Policy)是最早免费提供政府数据给公众的政策之一。自2009年开始,澳大利亚政府积极应用开放数据的理念和行动践行开放政府的愿景和目标,截至2016年11月6日,其政府数据开放网站data.gov.au已包括275个组织的23293个数据集和5625个应用程序。对各国和地区政府数据开放进行排名的《开放数据晴雨表全球报告》(The Open Data Barometer Global Report)至今已发布三版,澳大利亚始终排名全球前十,处于数据开放第一梯队;而在同样已进行三次的全球开放数据指数调查中,澳大利亚也始终位列前十,并在2015年上升到第3位。本文试从开放数据的机构、政策规定和法律保障等方面对澳大利亚政府开放数据进行研究,希望能对我国政府数据开放共享提出一些参考建议。

  1 澳大利亚政府数据开放的机构与岗位设置

  随着大数据的发展,整个社会对于政府数据开放的呼声越来越大,一系列相关法律政策的颁布和实施都需要专门的数据开放机构,以制定前后一致、连续的数据开放政策,在政府部门内部、政府部门之间进行沟通,促进政府数据得到最大限度的利用与再利用。澳大利亚政府数据开放共享涉及多个机构,主要机构包括信息专员办公室、政府信息管理办公室、总理内阁部、总检察院、国家档案馆、统计局及国防通讯局等。

  1.1 主要机构

  1.1.1 澳大利亚信息专员办公室

  澳大利亚信息专员办公室(Office of the Australian Information Commissioner,OAIC)于2010年11月正式运作,是一个整合性组织,分别位于首都直辖区、新南威尔士州、北部地区、昆士兰和西澳大利亚州这5个行政辖区,为政府收集、存储、组织、使用和揭露信息提供政策和行动上的建议。尽管各个州的信息专员办公室有细微差别,但整体结构都包含信息专员、信息自由专员、隐私专员。其整合了隐私保护、促进政府数据开放和帮助澳大利亚政府部门有效地实施信息政策这三大功能。

  1.1.2 澳大利亚政府信息管理办公室

  澳大利亚政府信息管理办公室(Australian Government Information Management Office,AGIMO)设在澳大利亚财政与行政管理部,负责政府信息公开,特别是各政府相关的网络建设、管理和协调工作。AGIMO致力于推动政府与公众之间的在线协作,作为政府2.0议程的一部分,因此在2013年2月成立了跨部门工作组——“政府2.0指导小组”,统筹规划,明确数据的所有权,同时由政府2.0指导小组联合其他部门共同制定大数据相关指南,以确保项目的顺利完成,随后由该工作组启动了《公共服务大数据战略》制定工作,并于2013年8月正式对外发布。此外,AGIMO还创建了博客,以便公民更有效的参与和合作;建立博客托管空间govspace,让其他机构来快速创建自己的博客。AGIMO支持政府网站多种服务,旨在使公众更容易获得政府服务信息,并提供在线协作工具和资源,包括australia.gov.au、govspace.gov.au、govdex.gov.au、data.gov.au和directory.gov.au。

  1.1.3 總理内阁部

  总理内阁部(Department of the Prime Minister and Cabinet,DPMC)的主要功能是针对公共部门和政府管理的前沿问题给总理和内阁提供政策建议,并且向澳大利亚政府机构提供公共和政府事务等方面的咨询和指导。其下属的隐私和信息公开政策科(The Privacy and FOI Policy Branch)提供国内和国际的政府信息公开与隐私政策咨询、介绍和支持,包含在《隐私法》和《信息自由法》制定和实施的改革工作内。隐私和信息公开政策科还在国际信息隐私保护中发挥重要作用,领导亚太经合组织(Asia Pacific Economic Cooperation,APEC)和经济合作与发展组织(Organisation for Economic Cooperation and Development,OECD)在制定国际制度促进企业利用跨境隐私规则适当监管以保护个人信息方面的工作。

  1.1.4 总检察院

  总检察院(Attorney-General's Department)向澳大利亚政府提供法律和司法以及国家安全和应急管理系统的维护和改进的支持,在版权法和整个政府管理知识产权问题上是牵头机构。其发布和修订一系列支持政府数据开放的法律制度,如在2010年10月1日修订的《澳大利亚政府机构知识产权原则》(Intellectual Property Principles for Australian Government Agencies),以反映政府在软件知识产权的所有权下,信息和通信技术合同采购的有关决定,并免费使用公共部门信息。

  1.1.5 国家档案馆

  国家档案馆(National Archives of Australia)创立于1961年,为了保存联邦政府的各项历史记录而建立,主馆位于澳大利亚首都特区堪培拉,在澳大利亚联邦境内的各州首府和领地皆设有分馆。《档案法》要求国家档案馆监督政府记录保存,制定标准,对澳大利亚政府机构提供信息记录管理上的咨询。其设有政府信息管理分馆,为澳大利亚政府的数据开放设定标准和提供建议,负责政府数据开放的文件存档、目录编制等事宜。此外,国家档案馆被要求建立开放时期的国家纪录供公众访问,其中大部分记录能在30年后开放存取,现阶段内阁记录在50年后,而人口普查信息则在99年后。作为未来政府信息公开改革的一部分,内阁记录的开放访问期限将会由50年下调到30年,除了人口普查信息以外的其他政府记录的开放访问期限将减少到20年。

  1.1.6 统计局

  统计局(Australian Bureau of Statistics,ABS)是澳大利亚官方的统计机构,除了提供统计数据,也在澳大利亚其他政府机构的统计活动上发挥协调作用。它制定了评估和统计信息的标准,推动政府数据的利用和再利用。由于许多显著的公共政策问题跨越多个组合和机构的责任区域,跨机构整合统计数据能够提高效率和研究的质量,英联邦在2009年4月成立了跨组合统计一体化委员会(Cross Portfolio Statistical Integration Committee,CPSIC),由ABS和联邦卫生与老龄化部联合主办,目的是建立一个国家框架来集成联邦数据进行统计和研究。作为该框架的第一阶段,CPSIC已经产生了一系列数据集成的高水平原则,鼓励跨政府合作和透明度,实现公共部门信息的全部潜能,认识到政府数据是公共资产,应该被视为一种战略资源。这样的整合数据有利于促进新的数据集的创建和拥有最大化的联邦数据源,反过来也有助于决策的制定和服务的提供。

  1.1.7 国防通讯局

  国防通讯局(Australian Signals Directorate,ASD)设在国防部,负责澳大利亚政府的数据开放安全政策,设置其管辖的政府信息和通信技术系统的安全性,并向政府机构提供指导。

  1.2 其他机构

  除上述主要机构外,还有一些其他的参与机构,包括宽带、通讯和数字经济部,创新、工业、科学与研究部,政府2.0工作组,信息咨询委员会和澳大利亚政府通讯委员会。

  1.2.1 政府2.0工作组

  2009年6月,澳大利亚成立政府2.0工作组,旨在通过广泛获取公共部门信息、促进政府资源透明、创新与增值,扩大政府开放程度。工作组认为,公共部门信息应能在国际范围内可机读,标准化许可下开放获取,并自由重用、转换和传播,因此建议将CC作为许可的默认标准,同时,建立、实施政府信息公开计划。工作组项目之一Mashup Australia,即鼓励公众创造性地聚合政府数据,并通过网络获取进行创新。为支持Mashup Australia,工作组通过测试版的数据目录data.australia.gov.au,公布了逾15家联邦政府机构,以及各州和地区政府的数据集。

  1.2.2 信息咨询委员会

  信息咨询委员会依据《澳大利亚信息专员法》 而成立,旨在将公共部门外的专业知识引入,给信息专员提供建议,充分发挥信息专员的作用。该委员会由那些具有相关经验或资格的关键政府机构和政府部门之外的机构成员组成,包括各部门部长,如公共和私营部门中的提名者,以及从参议院和众议院各选出的一名代表。

  1.2.3 澳大利亚政府通讯委员会

  澳大利亚政府通讯委员会是一个国家部长级的论坛,通过审查和批准澳大利亚政府各行政区域所采纳的标准而增加信息的互用性。该委员会设有两个下属委员会,分别为政府通讯常务委员会、跨行政辖区首席信息专员委员会。前者由宽带、通讯和数字经济部秘书与各个中央政府、地方政府及澳大利亚政府信息管理办公室的高级官员共同负责,后者由联邦首席信息专员及包括各个中央政府、地方政府的首席信息专员的成员共同负责。

  1.3 机构特点

  上述这些与澳大利亚政府数据开放相关的机构有着如下特点:

  (1)层级性。这些机构中起着领导作用的是澳大利亚信息专员办公室和政府信息管理办公室,其他几个主体更多的是参与机构,这些参与机构与领导机构共同协作处事,以统一的方式去处理技术和记录保存标准、许可安排、跨部门政策。

  (2)整合性。为了对这些机构进行統筹,推进政府数据开放共享的进展,澳大利亚设立了许多跨部门的信息管理委员会或工作小组,像政府2.0工作组、信息咨询委员会和政府通讯委员会都是由许多部门的成员组成的,方便交流与沟通。而机构内部如信息专员办公室也整合了隐私职能、信息自由职能和信息专员职能。

  2 澳大利亚政府数据开放共享的政策

  2.1 已有政策

  在政府信息公开走向开放政府数据的发展过程中,许多国家政府都从战略体系构建、政策法规制定、政府数据网站建立等方面推进开放政府数据工作,通过政策颁布来促进开放政府数据的发展成为普遍做法。开放政府数据政策对于推动开放政府数据的发展显然具有全局的、指导的、保障的意义。澳大利亚近几年来颁布了许多与政府数据开放共享部分或全部相关的政策,旨在提高政府进行数据开放实践的经验、培养创新力、增强政府透明度和拓宽公众获取公共部门信息的途径。

  2.2 政策内容

  梳理上述政策,可以发现这些政策主要从政府开放的原因和目的、开放数据的主体、开放数据的原则和人才培养等方面进行了规定。

  2.2.1 政府数据开放的原因和目的

  澳大利亚进行政府数据开放共享主要有内外两个层次的原因。内因主要是机构内部信息沟通不畅、效率低下、缺乏整合性。如Ian Reinecke博士在他的研究中发现政府机构间的信息管理不协调,因此编写《澳大利亚政府信息政策与电子政务》,提出应该制定一致的数据开放政策来协调现有机构在数据开放上的努力;外因主要是国际上对政府数据开放的呼声越来越大,许多国家如英国等取得了重大的进展并做出了榜样,因此《捷足先登:澳大利亚政府行政改革的蓝图》指出澳大利亚在提供政府信息和服务的在线访问与政策制定和服务的设计上落后于国际同行,应通过各种渠道如互联网2.0技术促进政府与公众间的交流,尤其是公共部门信息的开放。

  目的也可分为两个方面。一是与政府本身相关的民主和参与,二是与政府所代表的整个国家的创新和发展。如《参与政府2.0的报告》提出要建立“更加开放、负责、反应灵敏、高效的政府”,《捷足先登:澳大利亚政府行政改革的蓝图》提出了9条促进澳大利亚公共服务的建议,其中第二条就是“创造更加开放的政府”;《开放政府宣言》承认政府信息的更好获取与重用在实现更为开放、参与以及透明民主中发挥着重要作用,因此为了促进民主和广泛参与,政府承诺要实现基于参与文化的开放政府,建设能更好获取和利用政府所掌握信息的平台,并通过技术创新而持续发展;《数字经济未来发展方向》认为政府应在公共和私营部门采取更为开放的信息政策以促进创新,从而促进澳大利亚数字经济的成功。

  2.2.2 政府数据开放的主体

  上述政策对政府数据开放的主体做了详细的规定。如《参与政府2.0的报告》建议政府数据开放的领导机构应与其他相关机构合作,并成立一个指导小组来实施这些程序;《对政府2.0工作组报告的回应》指定AGIMO和财政部为领导机构,小组成员包括OAIC,其拥有制定和实施政府2.0工作方案的责任,向有政府2.0问题的机构提供帮助。《澳大利亚政府信息政策与电子政务》提出OAIC应充分发挥中心参考点的作用,认为其他的机构包括AGIMO、国家档案馆、澳大利亚公共服务委员会(Australian Public Service Commission)和DPMC也应在实行政策中发挥作用。可以看出AGIMO和OAIC是比较公认的领导机构。

  2.2.3 政府数据开放共享的原则

  《参与政府2.0的报告》提出了5条原则:拥有大量数据的政府部门信息应当被视为国家资源;数据应免费提供;获取速度快;有重复使用的许可;机器可读。

  《国家政府信息共享策略》提出了9条信息共享的原则:提供领导、传递价值、协同行动、政务明确、建立保管准则,互操作性,使用基于标准的信息,促进信息再利用,确保隐私和安全。

  《开放政府宣言》是《参与政府2.0的报告》的核心建议,提出了政府开放的3条原则:告知、参与、协作。要求各机构“减少在线参与的障碍,进行网络社交,增加资源量和网上合作项目,在线协作项目,并支持员工的在线参与” 。

  《开放公共部门信息原则》提出5条原则:信息默认可开放存取;基于标准格式,机器可读,高品质的元数据信息;信息公布要按照澳大利亚政府于2009年11月批准的《网络内容无障碍指南第2版》(Web Content Accessibility Guidelines version 2,WCAG 2.0)进行。

  《公共服务大数据战略》提出6条“大数据原则”:数据是一种国家资产,应被用于人民福祉;数据共享和大数据项目开发过程中严保用户隐私;数据完整和过程透明;政府部门间以及政府与产业间应共享技术、资源和能力;与产业和学术界广泛合作;强制政府数据开放。

  统计上述原则,可以发现重复提到的原则主要有以下几点:(1)政府数据是国家资产;(2)数据格式基于标准;(3)数据应机器可读;(4)重视隐私与安全。

责任编辑:李慧