[摘 要] 长期以来,我国公共安全部门高度重视信息安全工作,由此也带来了过度保密问题。过度保密不仅浪费大量信息资源,不利公共安全信息价值作用发挥,而且妨碍社会共治机制形成。本文以反恐怖工作为例,分析过度保密带来的弊端,探讨信息保密与信息公开的关系,认为推进涉恐公共安全信息适度共享必要可行,提出了建立涉恐公共安全信息服务机制的对策建议。

  反恐怖工作的特殊性决定了公开和秘密两手同时进行的意义不言而喻。基于国家利益至上原则,对国家安全、公共安全事务及执法司法行动进行保密,是世界各国通行惯例,如美国规定,对国防、外交和安全领域的“八类信息”实行严格保密。反恐秘密行动具有“信息不对称”的天然优势。一方面,有利于执法部门在工作中保持主动,通过形成对恐怖组织的“情报比较优势”,陷恐怖分子于被动之中,使预防控制潜在恐怖活动、有效防范恐怖袭击成为可能。另一方面,通过信息封闭、严格保密,可以防止外部活动干扰,避免打草惊蛇,保证执法司法行动按计划和步骤系统推进。

  公安、安全、武警、军队等反恐职能部门,每天都会产生和使用大量国家秘密。由于工作性质和职能特殊,历来是境外渗透、窃密的重要目标。一些单位失泄密案件时有发生,给公共安全事业、反恐斗争带来严重威胁。随着经济全球化、世界一体化迅速发展,科学技术、信息通讯广泛应用,信息安全工作面临严峻挑战,保密形势日益严峻,保密工作日显重要。

  由于网络的无处不在,信息的无孔不入,保密工作的难度持续加大。一些新闻媒体、传播机构为迎合受众心理,在采编、创作反恐题材影视作品、新闻节目时,“过度、过早报道案件的基本情况”,警方侦查工作动态等,有意无意地泄露侦查行动信息,影响和干扰了反恐执法行动进行。[1]此外,为提高执法司法透明度,执法机关在加大信息公开力度的同时,也会意外泄露部分国家秘密,甚至某些政府官方网站一度成为新的泄密源。

  基于“越开放越要保密”的认识,2010年国家对保密法重新修订颁布,新法规定了国家机关及其工作人员和公民个人的保密义务和责任,超过一半的修改内容围绕如何加强保密进行。在强调追究失泄密责任的同时,就防止“滥用保密权”等进行了规定。随着政府职能部门保密意识的增强,“过度保密”成为一个令社会公众关注的新问题。

  一、过度保密:政府与公众的“隔离墙”

  长期以来,保密和公开作为一对矛盾存在,一直贯穿政务公开与保密工作。一方面,政府部门出于国家安全利益和工作需要,要求工作人员严格执行保密规定;另一方面,社会公众出于参政议政和方便生产生活需要,希望政府能公开更多政务信息。2007年,国务院出台《政府信息公开条例》,明确把“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”、提高政府工作透明度、充分发挥信息对群众生产、生活的服务作用,作为立法主旨。新《保密法》把保密工作原则修订为“既确保国家秘密安全,又便利信息资源合理利用”,同时增加法定公开事项“应当依法公开”原则。这一立法过程及指导思想变化,体现了民主政治发展和政务公开要求,使便利公民和法人合理利用信息资源成为保密工作一项重要内容。

  依据法律规定,政府部门应当统筹兼顾保密和公开两个环节,既依法加强保密事项管理,又及时做好信息公开服务。然而实践中,保守“国家秘密”仍然是一些单位拒绝进行信息公开的重要理由,以致信息资源充分利用难以实现。一些涉及公众利益的规范性文件,利害关系人难以查询使用,大量信息资源处于闲置或半闲置状态。一些工作人员常将“保密”作为拒绝提供信息服务的“挡箭牌”,致使本该提供的信息服务事项久拖不办。一些学术机构、科研人员出于工作需要,向有关党政机关提出查询某些数据、文件、档案请求,常因保密规定、单位纪律等遭到拒绝。一些图书、档案部门,把国家档案资料当作单位“私有财产”,以“保密需要”为由,只允许本单位内部人员查阅、使用。某种程度而言,掌握“信息和秘密”,就等同于掌握“资源和权力”。

  保密纪律是党政机关工作的重要纪律。必须承认,大多数党政机关工作人员“过度保密”是出于公心,担心因为把关不严或操作失误,造成失泄密事故发生。由于一旦发生失泄密事件,就会受到纪律处分或法律追究,而信息不公开或少公开,则很少受到问责处理。因而,一些负有特殊职能的机关单位,往往更为重视保密工作,而非信息公开。有关工作人员出于“自身安全”或“利益优化”考虑,“宁左勿右”成为“潜规则”。[2]由于过度保密、过失定密无需担责,一些单位、个人通过扩大定密范围,提高文件密级规避法律风险,使得许多原本可以公开、应该公开的信息资料难以公开。在这种情况下,如果一些事项社会公众通过网络信息已经知晓,而政府部门继续对不是秘密的事项进行保密,就会给人以掩耳盗铃、装聋作哑之嫌,其最终打击和削弱的是政府公信力。

  过度保密现象在西方国家同样存在,有的甚至相当严重。美国情报安全监督局统计显示,美国政府的信息保密力度达到空前水平。数据显示,近年来美国政府解密文件数量呈减少趋势,政府部门保存的机密文件数量庞大、种类繁多,“对民众隐藏了越来越多的信息”。这种保密浪潮不仅在安全部门盛行,并且波及到联邦政府一些边缘机构。有关专家预计,实际上政府有50%—90%的文件可以安全地向民众公开。[3]

  机密文件的大量增加和保密开支的持续上涨,受到美国政要和社会团体广泛质疑和指责。前情报安全监督局局长威廉·伦纳德直言,“一些信息虽被列为机密,我却在出版的三年级教科书上看到过”。前国防部长拉姆斯菲尔德和中央情报局局长格斯均称“信息保密太过度了!”“9·11”袭击独立调查委员会主席、前新泽西州州长托马斯·基恩曾表示,未能防止“9·11”事件的重要原因并不在于“敏感信息泄露”,而在于“部门与部门之间以及政府与公众之间未能有效共享信息”。他说:所谓“加密信息”实际很多都是“日常信息”而已,对能从报纸上得到的消息最好能“开诚布公”;要保护我们免受恐怖袭击,最好的盟友是“了解信息的公众”。[4]有学者认为,由于民众不能掌握真实全面的信息,妨碍了正常有效的民主讨论,如果不能更好地“融合信息和政策工具”,就不可能制定出“打击恐怖主义的合理国家战略”。[5]

  保密和公开是两种价值的角力。由于信息公开与信息保密二者之间“此消彼长”的关系,如何区分情报与信息的边界,保密与公开的界限,做到既保守秘密又“阳光作业”,成为反恐执法部门面临的严峻挑战。

  二、公共安全信息过度保密带来的弊端

  保证信息安全是政府的重要职责,对重大核心机密信息严格保密是公共安全工作的需要,而过度的信息保密则适得其反。

  第一,过度信息保密不利于公共安全秩序维护。及时发布公开权威信息、确保公众知情权是政府法定职能,也是防止不实信息、社会谣言传播的重要法宝。近年来,因政府信息发布不及时,导致的公共安全事件已不鲜见。2003年SARS呼吸系统综合症的爆发蔓延及防疫过程启示我们,如果对涉及群众生命安全的公共安全信息不能及时公开,就可能陷公众于危险之中。2009年,河南省杞县发生的“杞人忧钴”事件,是“杞人忧天”故事的真实上演。因为网络出现县郊利民辐照厂辐射源“钴60”泄漏,可能发生“核爆炸”谣言,7月17日当地大批群众举家乘车逃离家乡“避难”。事件发生根源在于谣言害民,也有政府信息发布不及时因素。同样,如果某个地方出现可能发生暴恐案件的谣言,政府部门不能及时公开真实信息辟谣,就难免社会恐慌情绪蔓延。恐怖往往源于未知。昆明“3·01”暴恐案后,北京、广州、成都等地相继发生几起地铁或繁华街道市民无故惊慌“奔逃事件”,一定程度上和公开反恐工作信息不足、稳定社会情绪不够有关。

  第二,过度信息保密妨碍科学决策。一直以来,信息资源掌握不对称,是造成相关政府部门决策冲突的重要原因。部门之间、条块之间的信息分割、相互封闭,使得信息化在社会治理精细化中的作用难以充分发挥,妨碍社会治理合力的形成。由于信息通报不够,一些科研机构不清楚境外非政府组织背景,在人员交流、业务培训、科研项目上开展无原则合作,可能做出有违国家安全利益的决策。一些政策法规在起草前期秘密进行,由于立法行政部门和学术研究机构缺乏必要沟通机制,导致多个部门就同一问题重复调查研究,浪费大量人力物力财力。信息客观、全面,是建立现代新型智库的基础。由于数据资料匮乏,学术科研机构的理论研究与反恐职能部门的实践工作脱节,二者无法在同一信息平台上对话,容易出现各说各话现象,使有关智囊机构难以有效发挥决策咨政作用。

  第三,过度信息保密影响相关专业研究正常开展。对一些政府内部文件、工作信息,由于缺乏及时的脱密解密机制,职能部门拒绝提供查询服务,使得相关学术研究难以进行。我国有着比较完备的违法犯罪数据统计系统,由于严格的保密制度规定,其中绝大部分被作为国家秘密“束之高阁”,大量由基层人员辛辛苦苦统计出的结果被锁进“保险柜”,不能充分发挥其社会价值。

  相关案件审理卷宗、证据材料以及总体发案、破案数据,是开展定量研究、定性分析的客观依据。一些职能部门出于工作需要,将“可以公布的犯罪统计数据予以公布”,因为“不是总体公开和系统公开”,犯罪统计的“公开性与共享性不足”,信息资料残缺不全,使得犯罪治理研究呈现“盲人摸象”的碎片化状态。[6]

  暴恐案件的犯罪人个体特征资料,对研究暴恐案件成因具有重要价值。重大暴恐案件依法审理结束,及时解密相关卷宗,允许研究机构查阅,开展事后调查剖析,有利于从整体上深化对暴恐犯罪规律的把握,从个体上深入探讨犯罪人作案动机。由于缺乏基础数据支撑,定量分析困难,相关社会研究大多停留在宏观观察和现象描述上,影响了对涉恐犯罪规律的探索,成为制约恐怖主义研究科学化的原因之一。

  第四,过度信息保密容易使职能部门权力失控。反恐工作具有特殊保密性要求,反恐执法行动绝大多数隐蔽进行。这种完全隐蔽、严格保密状态下的执法办案具有天然缺陷。一是秘密执法行动在对恐怖组织保密的同时,也对社会公众进行了信息隔离,使公众与恐怖分子处于相同的被动危险境地。二是隐蔽执法“封闭性缺陷”明显。由于保密程度是办案部门的自我指涉行为,容易使执法权在保密状态变形、膨胀甚至扭曲。由于缺乏必要监督,隐蔽的权力极易被滥用,甚至使其“横加于其他权利之上”,造成对公民、法人甚至国家、集体等其他合法权利的“潜在损害”。[7]

  第五,过度信息保密不利拓展反恐国际合作空间。相比对外舆论宣传,政务信息公开对塑造政府形象具有更直观作用。近年来,我国政府国际形象持续改善,与政府工作透明度提高有很大关系。十八大后,国务院连续发布《国家人权行动计划评估报告》、《中国司法领域人权保障的新进展》等多部白皮书,为世界打开了一扇“直接了解中国的窗口”。这些白皮书全文刊登在政府官网上,成为外国政府机构、国内专家学者了解中国国家治理及社会治理进程的重要载体和桥梁。长期以来,西方国家以“双重标准”对待我国反恐工作,既有意识形态差异的深层次原因,也有对外舆论宣传欠缺的因素。如果我们能够及时对外通报反恐工作进展、尽可能多地公布诸如“东突”恐怖活动等数据资料,有助于国外研究机构依据国际法原则,做出相对客观、公正的判断,形成于我有利的国际舆论效应。

  美国政治学者科恩曾言,“民主的兴旺发达依仗其公开性”。鉴于公共安全工作的特殊性和恐怖主义犯罪的敏感性,如何在信息公开和信息保密之间寻求最佳平衡,找准二者利益最大化结合点,既有效维护国家秘密安全,又充分发挥信息资源价值,的确是公共安全治理中的一道难题。

  三、正确处理信息保密与信息公开的关系

  现代国家一个普遍特征,就是尽可能以隐蔽方式运用强力。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中,国家强力运用是一种不可或缺的手段。坚持公开动行和秘密侦查相互策应配合,是增强治理犯罪成效的艺术选择。什么信息需要让社会公众周知,什么行动只能以秘密方式进行;什么时候需要保密,什么时侯进行公开,是一门很大的学问。

  长期以来,在国家安全领域,相关职能部门坚持“以保密为原则”,本着“宁高勿低”的指导思想对有关事项定密,在特定国际环境下有其充分必要性。但在公共安全治理中,保密的“圈圈”不是画得越大越好,如果把本不需要保密的内容也纳入保密范围,那么与增加保险系数的初衷相违,实际可能会削弱“圈圈”的权威。过度保密不仅破坏国家法律制度,而且会削弱政府公信力和群众基础。信息掌握的多寡,绝非是简单的“知情与否”、“民主与否”问题,而是现代民主法治国家建构的关键环节。政府要让人民群众把政府当自己人,首先要把人民群众当自己人。以人民为中心,把人民作为国家主人,必然需要重要情况向人民汇报、重大事项与人民商量。

  处理好保密与公开的关系,根本上是处理好国家与公民的关系。保障人民知情权是法治政府的建制基础,信息公开透明是塑造国民健全人格的重要条件。随着现代民主政治发展,政府保留的秘密信息正在朝着越来越少的开明开放状态转变。没有知情权,就谈不上参与权,更无可能实现有效监督和问政。知识和信息应尽可能扩大覆盖面。档案资料躺在库房里“睡觉”,转化不成信息资源和公共知识;统计数据停留在文件表格和内部专网上,转化不成生产力和战斗力。

  应当看到,信息保密和信息公开是一个问题的两个方面,是辩证统一关系。就其本质而言,二者价值指向并不冲突,有着共同的目标追求,都是为了维护国家安全与人民利益。秘密具有威慑敌对组织的作用,公开同样具有震慑违法犯罪的效能。同时,国家安全和人民利益具有多样性,国家利益的不同方面其价值追求是有区别的,有时甚至是矛盾冲突的,不能过份强调某一方面利益而忽视或否定其他方面利益。信息保密和信息公开应当兼顾两方面需求,既确保国家秘密和信息安全,又兼顾信息资源合理合法利用。该保守的秘密不保,会损害国家和人民利益;同样,该公开的信息不公开,也会影响社会和公众福祉。

  国家安全以人民安全为宗旨。习近平在阐述总体国家安全观时强调,坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民。依据这一指示精神,中国特色社会主义保密工作和信息公开工作,应当以“人民利益和人民安全”为最高原则,既为国家安全服务也为社会公众服务。既要转变重保密轻公开的观念,也要防止和克服重公开轻保密的思想。作为国家工作人员,不能因为过份强调国家安全利益而忽视人民利益需求;作为社会公众,不能因为过份强调个人利益需求而罔顾国家安全利益需要。必须认识到,信息保密是公共安全利益之需,国家安全和社会秩序维护离不开严守秘密。反恐执法工作需要有一定事项严格保密,公共安全信息不可能全部公开公布。由此,无论是信息保密还是信息公开,都要坚持依法合法、适度合理原则。

  所谓“适度合理”,就需要坚持“公开是常态,秘密是例外”原则,根据公共安全工作实际,对有关事项是否保密或公开作出利弊权衡。对涉恐公共安全信息资料,哪些需要保密、哪些应当公开,哪些何种情况保密、什么时候公开,都应从维护国家安全和公共安全利益的全局高度,通过权衡利弊得失,做出利益最大化选择。所谓“依法合法”,即依法保密,依法公开。一是法律规定需要保密的事项必须严格保密,任何单位或个人不得以任何理由擅自公开。同时,秘密知晓范围应当控制在最小需求人群内,保密事项要符合国家定密规定,有关单位和人员不得私自将不属于国家秘密的信息升格为国家秘密,把一般秘密类信息升级为机密类以上信息。二是公开程序和方式必须符合法定要求。法律规定必须公开的依法及时公开,不得以保密需要为由不予公开或拒绝查询。有关信息公开前,应当依法履行保密审查程序,确保即将公开的信息资料不损害国家安全、公共利益。保证涉密信息不公开,公开信息不涉密。

  四、推进公共安全信息适度共享具有重要意义

  提高国家治理现代化水平,需要强化全局观念、团队精神,更加注重开放合作、协同配合,做到互通互信互助,才能形成公共安全治理合力。2015年4月,中办、国办印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》,要求加快构建“纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可靠”的平安建设信息化综合平台,提高信息互通和资源共享程度,强化信息资源深度整合应用。孟建柱同志多次强调,要“确立合作、互通、共享理念,增强公共安全工作系统性、整体性、协同性”;更加注重共享,“促进公共安全工作信息沟通、设施联通”;以互利互惠思维,完善情况信息通报等制度,努力实现“网络互联互通、信息共享共用”。[8]这既是对公共安全治理提出的新要求,也为完善共建共享的综合治理机制指明了方向。

  党的十八届四中全会提出,全面推进政务公开。各级政法机关将推进执法司法公开作为深化司法体制机制改革的重要举措,在加强信息资源共享共用方面取得了重要进步。最高人民法院建设的中国裁判文书网,已公开各类法律文书3200万篇,总访问量逾100亿次,既为全国法官司法判案提供快捷的类案查询比对服务,也便利了全球法律专家学者开展学术研究。新颁布的国安安全法、反间谍法、反恐怖主义法都明确规定,坚持公开工作与秘密工作相结合、专门工作与群众路线相结合原则。从原来的“完全秘密”到现在的“公秘结合”,彰显了国家安全与公共安全工作的新气象、新变化。

  任何一项工作,开放则兴,封闭则衰。在多元多样、互联互通的开放时代,反恐怖工作也需要以开阔胸襟,在开放互动中集中民智,在交流交往中广用民力。必须明确,公共安全信息有别于反恐情报信息。当前需要适度公开共享的是公共安全信息,而非通常意义上的反恐情报行动信息。所有的信息公开和共享,都需要在切实保障国家安全利益基础上依法进行。

  暴恐犯罪治理走向相对公开、适度透明,其理论与实践意义是多重的。首先具有鲜明的政治意义。能够强化人民主体意识,增强公众主人翁责任感,深化中国特色社会主义“四个自信”。二是实现社会协同治理的客观需要。没有信息资料、数据资源的适度共享,就难以把各方力量融入政府设想的反恐构架之中,推动社会治理主体多元化格局的形成。三是能够更好地监督国家职能部门工作,促进执法司法权规范行使,防止公共安全权力滥用。四是具有促进反恐研究蓬勃发展的作用。便于研究人员科学判断恐怖犯罪形势及发展演化规律,为政府职能部门制定打击治理政策提供更有价值的决策参考。

  相比“隐蔽反恐”而言,“开门反恐”、适度公开涉恐信息,具有以下优势。

  第一,不会影响反恐秘密行动进行。因为,社会公众迫切要求了解知悉的反恐信息多为职能部门的工作性信息,以一般性、事后性居多。因而,不会干扰影响职能部门“核心行动”和“关键情报”安全。[9]

  第二,有利提高公共安全状态的可预知度。当前,随着政府部门防范恐怖活动意识和能力的增强,恐怖袭击对象发生很大变化。恐怖分子利用潜藏于民间的优势,往往选择社会治安防控体系中的“软肋”“盲区”下手,越来越多地把攻击目标指向不特定社会公众。掌握必要的恐怖活动信息,是社会公众加强自我安全防范、避免涉入危险境地、提高安全防范能力的需要。让公众更多地了解反恐职能部门运行状态、工作成效,有利于增强社会对政府反恐能力的信心,提高群众安全感。

  第三,可以有效震慑涉恐违法犯罪活动。持续适度发布反恐工作信息,可以对恐怖分子形成强大心理威慑,促进潜在型恐怖犯罪人员放弃极端思想,甚至中止犯罪准备行为,起到预防犯罪、减少恐怖袭击的作用。

  第四,有助于凝聚全社会反恐共识。无沟通便无共识。恐怖主义作为非传统安全风险,必须政府和公众团结起来共同应对。适度公开涉恐信息,可以统一社会认知,将政府与公众紧密联接在一起,推动各方成为“反恐斗争的结构性成员”,促进全民反恐模式构建。只有在公众了解事实情况下提供的支持,其动力才具长期性、稳定性,使建立协调联动和执法配合机制成为可能,进行形成全民反恐统一战线和行动合力。[10]

  第五,有助于塑造于我有利的国际安全对话环境。2013年7月,德国洪堡大学国际政治学者霍尔特曼在接受《环球时报》记者采访时谈到,中国在打击边疆恐怖主义上卓有成效。他认为,中国近来将打击恐怖分子的信息公开化,在一定程度上消除着西方对中国的疑虑。[11]

  第六,有助于舒解政府的反恐压力。国力有限,民力无穷。在反恐治理过程中,不是所有工作都需要政府亲历亲为。在一些辅助性事务中,社会组织及公众具有政府职能部门所不具备的“渗透”“融合”优势。社会公众的积极参与,可以弥补政府资源所不擅长的空间,发挥协同治理作用,使政府部门能够腾出更多精力,处理更为重要的专业性公共事务。

  公共安全,人人有责。从公民权利义务角度而言,要让人民群众做公共安全治理的参与者,就需要让群众做公共安全工作的知情者。只有集中人民群众智慧,发动人民群众力量,遏制打击暴恐犯罪活动才能获得源源不绝的动力。近几年,配合反间谍法实施宣传,一些地方对发生的间谍案件通过报纸、电视等新闻媒体进行公布,随之各地安全机关收到的群众举报、投诉线索明显增多。河南省国家安全厅厅长张玉生发表署名文章称,通过新闻媒体以案说法效果显著,“已接到群众主动提供间谍线索多起”。[12]

  直面恐怖主义犯罪客观存在、难以短期根除的现实,适度公开涉恐安全信息和反恐工作动态,组织动员群众构筑全民反恐防线。这不仅是创新社会治理机制的需要,也是“国家治理体系和治理能力比较成熟和自信的表现”。[13]为此,在保证反恐情报行动信息绝对安全基础上,建立包括暴恐犯罪信息在内的公共安全信息服务机制十分必要,并且可行。

  五、健全涉恐公共安全信息服务机制

  当前,反恐职能部门产生的工作秘密主要有五类:一是单位内部事务性信息;二是执法办案数据资料;三是决策类信息资料;四是社会敏感类信息;五是情报线索、行动处置类信息。依据相关法律规定,除第四、第五项需要严格保密外,其他绝大部分信息都可适时解密公布,或者依据一定程序规定,提供社会公众查询使用。

  1.依法界定涉恐公共安全信息公开范围

  在全面依法治国背景下,无论是信息公开还是信息保密,都需坚守法治精神,遵循法治原则,依法按程序进行。反恐职能部门可在深入调研、广泛征求意见基础上,进一步明确哪些信息需要保密、哪些可以公开;那些资料不允许借阅查询,哪些资料可供一定范围内人员借阅查询。比如,对需要社会公众给予关心支持的行动决策,关系公众切身利益和人身安全的事项,应当及时公开。对犯罪线索举报人宣传表彰,能够起到袪邪扶正、弘扬正气的社会效果,但可能危及其人身安全。此类信息公开,则需要在确保安全、尊重个人意愿基础上进行。同时,完善数据资料查询程序、使用保存制度,强调每个公民都有保守所知悉国家秘密的义务。

  2.建立公共安全信息通报制度

  《环球时报》记者在也门首都萨那采访时了解到,在被美国视为“恐怖分子摇篮”的英曼大学,每年有十多名“东突”分子在这里学习培训,其最终目标是潜回国内实施恐怖袭击。然而,对于这些潜在危险信息,当地中国留学生及国内民众知晓的并不多。[14]为此,一名常年战斗在反恐一线的官员表示,在新疆等反恐重点地区,应当定期公布境内外恐怖组织及其人员“黑名单”。这样,既可以震慑恐怖分子,又能让民众提高风险警惕意识。

  再如,适度公开极端组织、恐怖组织头目改造情况,可以起到宣示反恐成效、分化瓦解恐怖组织的作用。为此,可以探索建立知名犯罪人改造、表现情况追踪报告系统。由刑罚执行部门定期向社会公布其思想转变情况,以挖掘其可以利用的“正能量”效应。这既有利于督促刑罚执行机构加强罪犯改造,提高教育转化质量,也有利于社会公众了解反恐职能部门工作成效,对潜在犯罪人起到分化、震慑作用。

  3.建立公共安全信息查询服务机制

  一是建立相对开放的“反恐公共安全信息数据库”。当前,恐怖主义风险是一种全面的系统性安全威胁。有关地方政府、职能部门、各种社会组织和公民个体无不被深深裹挟其中。为此,应当研究制定促进信息资源共享的政策法规,破解公共安全合作治理面临的数据资源分割障碍。打破行政区划,破除部门和地方利益藩篱,整合政府机关内部政务网络,建立义务分担、利益共享的信息整合机制。通过构筑互联互通的数据管理平台,实现公共安全信息共建共享。在明确各种信息资源安全边界基础上,将分散在各个地区、领域、部门的信息资源集中整合起来,构建国家统一的公共安全信息数据库。搭建无障碍的信息沟通交流平台,为相关政府部门、社会组织、专业机构提供及时专业的跨域性信息交流服务,为社会合作治理提供统一的数据资源支持。

  二是建立信息查询交换机制。创新数据治理形态,构建可控的内外联通机制,可以发挥部门协同数据蕴含的潜在价值。[15]反恐职能部门可以依托内部工作专网,定期将经过依法审查解密后的反恐信息资料导入社会外网,供相关研究机构、工作人员阅览查询。建立“身份认证和登录密钥制度”。在开具单位职能、身份证明信息基础上,允许确需查询使用反恐信息数据的研究机构和人员,依规向有关机关申领“特别通行证”和“登录密钥”。获得通行密钥的研究人员,可以随时登录数据库搜索查询,阅览使用相关信息资料。同时,相关研究机构和专业人员的研究成果,随时上载、传发到信息库页面、邮箱、论坛,供反恐职能部门人员研究使用。反恐职能部门可就关心关注的问题形成课题研究建议,通过“弹窗推送”等形式,提醒相关研究机构和人员参阅,让有兴趣的研究人员提供相关资料链接和个人观点留言。这样,就建立起了一个互联互通、相对开放的公共信息平台,既能充分发挥反恐信息资料的研究价值,又能使反恐职能部门及时了解掌握相关研究机构、人员的最新研究成果和对策建议。

  4.建立相关科研成果安全审查机制

  长期以来,国家对党政机关的保密工作高度重视,但对一些社会团体、公司企业、科研机构的保密教育不够,一些研究人员缺乏信息安全和研究成果保密意识,导致不少科技、商业秘密泄露。这种相对宽松的安全管理制度,有利于学术研究成果交流、传播,但不利于国家安全利益维护。特别是,对超前犯罪手段、方法的预测性研究,既能给有关职能部门防范打击犯罪活动提供决策参考,也会对违法犯罪人员学习使用新的犯罪方法给予启发诱导。为此,建立涉恐安全类研究成果发布审查机制势在必行。

  西方一些国家比较注重对学术科研成果的安全审查。2005年6日,美国卫生与公众服务部曾试图阻止一篇科学论文发表,原因是该论文阐述了“有毒牛奶供应”可能产生的危害,负责审查的卫生部门认为这可能“为恐怖分子提供了路线图”。[16]这一案例,反映了美国相关部门反恐安全意识的深入。借鉴西方一些国家的安全审查制度,有必要健全相关科研院所、学术机构自查制度,反恐职能部门协查制度,对借阅使用内部文件资料研究形成的学术成果,发布前履行报备审查程序。对含有可能影响公共安全利益的论文,进行“脱密脱敏”处理后再予发表。或者建议修改为调研报告、内部参阅等文本形式,交由相关职能部门研究参阅,并由成果使用部门发放科研报酬,给予研究经费支持、奖励。

  六、结语

  公共安全呼唤共同治理。公共安全政策的实施,需要系统完善、协调有序的公共安全关系作支撑。否则,就难以形成强大的社会组织动员能力。善治的本质是通过政府与社会合作互动,实现公共资源利用、公共利益维护的最大化。合作互动、社会协同应当成为反恐治理的重要价值关怀。新形势下的恐怖安全风险治理,以实现社会和谐稳定为目标,是以人民为本、向人民负责,公众可参与、专群相结合的治理过程。其治理结构体现为,各利益相关者都能参与决策,共享信息资源,依法接受法律规范,共同承担安全风险责任。与此同时,国家应当为社会力量融入反恐治理架构提供参与空间和制度基础,以“激活”体制机制优势,盘活社会资源,通过政社合作、官民互动,实现治理效能倍增。之所以主张信息适度公开,反对信息过度保密,目的是使社会公众知晓恐怖风险,参与治理过程,分担治理责任,共享安全成果。否则,就可能阻扼社会成员参与公共安全治理的积极性、主动性和创造性。

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  [3] 人民网.外媒:美国辛苦掩盖的秘密其实都是废物?[EB/OL].http://world.people.com.cn/GB/16179038.html.

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  [6] [13] 卢建平.中国犯罪治理研究报告[M].北京:清华大学出版社,2015.17-18.

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  [9] 郭永良.全民反恐的战略构建:以反恐参与权为中心[M].北京:中国法制出版社,2016.10.

  [11] [14] 环球时报.谁在帮“东突”势力祸乱新疆[EB/OL].http://world.huanqiu.com/depth_report/2013-07/4090841_2.html.

  [12] 张玉生.以总体国家安全观为统领以法为纲加强河南国家安全工作[N].河南日报,2015-11-01.

  [15] 鲍静,张勇进.政府部门数据治理:一个亟需回应的基本问题[J].中国行政管理,2017(4).

  [16] 文摘报.美国:过度保密受指责[EB/OL].http://www.gmw.cn/01wzb/2005-07/10/content_266871.html.

  作者:尚进,西北政法大学反恐怖主义法学院博士研究生,中央政法委政法队伍建设指导室处长,西安  710122

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