一、引言

  探讨政务信息资源的权属前,首先要明确政务信息资源的定义。根据国家文件、标准中的定义,政务信息资源是指政务部门在履行职责过程中制作或获取的,以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源,包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。

  二、政务信息资源归部门所有

  从定义的字面可以看出政务信息资源是由"政务部门""制作或获取的"。按此原则,各部门拥有政务信息资源的采集权、使用权、管理权,即,政务信息资源所属权归各部门所有。

  以此为基础,在本世纪前10年中,国家及各省的各个部门推进了各种"金"字工程,大大加快了政府部门信息化的进度,一定程度上方便了百姓办事和部门的内部管理。但是,作为信息化初级阶段的产物,各部门建立了服务于本部门的信息系统,形成了众多的信息孤岛,限于体制机制的原因,部门间信息共享推进困难,妨害了信息化的进一步发展以及政府服务水平的进一步提高。

  三、政务信息资源归各级政府所有

  我们不妨对政务信息资源的定义深入分析一下,"制作或获取"政务信息资源的主体为"政务部门"。从政务部门下手分析政务信息资源的权属问题。首先,政务部门的人员及工作经费均来源于各级政府的财政支出;其次各部门信息系统的建设、维护费用也来自财政资金。即,获得政务信息资源的系统、人员,均是由各级政府财政提供的资金。据此可以得出,政务信息资源归各级政府所有。因而,各部门不应将政务信息资源作为部门资产进行管制,只供本部门进行相关应用,而应提供给属于本级政府的其他部门依法办理日常业务。

  近10年,国家和各地政府以政府文件或法规的形式出台了各自的政务信息资源共享管理办法或规定。实际上,是从政策层面明确政务信息资源应当供其他部门依法使用。其中2016年出台的《政务信息资源共享管理暂行办法》(国发〔2016〕51号)中明确提出:"以共享为原则,不共享为例外。各政务部门形成的政务信息资源原则上应予共享"。在此基础上,各地建设了本级政务信息资源交换共享平台,并不同程度地建设了人口、法人、基础地理、宏观经济、电子证照等基础库,以及针对医疗、旅游、环保等主题应用的主题库。依法为各政务部门提供相关政务信息。大大提高了部门工作效率,方便了百姓办理相关业务,从而达到了"优政、惠民"的目的,进而推动了智慧城市的发展。这也可以理解为信息化的中级阶段。

  四、政务信息资源归全民所有

  十八大以来,反腐工作深入开展。然而,本阶段信息化工作主要是信息共享,而信息共享只是停留在政府部门内部,无法让广大人民群众对政府进行日常监督,从而在根源上杜绝腐败的发生。进而,我们可以进一步分析政务信息资源的权属问题。前文中得出政务信息资源归各级政府的前提是"获得政务信息资源的系统、人员,均是由各级政府财政提供的资金"。我们还是从资金来源的角度进一步探讨。各级政府的财政资金从根本上来说,来源于我国的纳税人。由此得出,政务信息资源归全体国人所有,因而,政务信息资源应当全部开放,供本国个人或企业进行开发、利用。在《促进大数据发展行动纲要》(国发〔2015〕50号)中明确提出"推进数据资源向社会开放,增强政府公信力,引导社会发展,服务公众企业"。"纲要"为各级政府进行政务信息资源开放共享提供了政策依据,各级地方政府已在积极推进政务信息资源开放平台的建设,并已逐步将与百姓关系紧密的民生数据进行开放共享。

  五、全民所有的政务信息资源是否该全部开放

  说到开放共享,不得不提数据安全问题。地球上不止有中国一个国家,而在世界大同,实现共产主义之前,各国之间存在各种各样的竞争。在当今信息流通如此便捷的情况下,如果我国将政务信息资源完全开放给国人,世界各国皆可极其方便的获取我国的各种政务信息资源,从而对我国经济、社会、国家安全等造成威胁,进而损害国家及国人的根本利益。因而,在数据开放的过程中,应当分期、分批逐步进行数据开放工作,将不敏感、非涉密的相关政务信息先行开放,推动改进政府管理和公共治理方式,借助大数据实现政府负面清单、权力清单和责任清单的透明化管理,完善大数据监督和技术反腐体系,促进政府简政放权、依法行政(《促进大数据发展行动纲要》)。而对于敏感甚至秘密的政务信息,应当进行脱敏脱密处理,直至相关人员不能通过开放的政务信息,发现个人隐私、国家秘密等。

  六、政务信息资源的权限划分

  通过上文的论述,可以将政务信息资源的权限分为以下几种:采集权、使用权、管理权、所有权以及脱敏脱密权等五种权限。下面,尝试对政务信息资源的各个权限进行划分。

  1、采集权:无论何时,政务信息资源都需要各业务部门按照本部门的职责进行采集。因而,毋庸置疑,采集权归各部门所有。但是,目前存在多个部门重复采集信息的问题,不但造成了人员、资金的浪费,而且会出现由于操作失误或标准不统一造成的各部门数据不一致的情况。因而,从节约资金和便于利用的角度考虑,应采用"一数一源"的原则,将业务交叉部门的数据采集权归于业务源头部门,其他部门只需共享使用业务源头部门采集的数据即可。

  2、所有权:各政务部门的政务信息资源均因财政资金而产生,而财政资金来源于国人,因而,政务信息资源归全体国人所有。但出于国家安全和个人利益考虑,政务信息资源不可尽数开放,需由各级政府进行管理。

  3、管理权:从所有权的论述中已经明确,政务信息资源的管理权归各级政府,各级政府可委托信息化主管部门或其指定的信息共享主管部门行使政务信息资源的管理权。由信息共享主管部门在保证信息安全的前提下,进行政务信息资源共享与数据开放。负责政务信息管理的部门,首先,要归集各部门采集的政务信息资源;其次,要按照相关标准,对归集的政务信息资源进行数据治理,规范相关数据;再次,将归集、治理的信息依法提供给各需要的部门使用;最后,要将脱敏脱密的政务信息资源开放给社会公众,并开展数据的挖掘分析,为智慧城市的建设提供数据基础。

  4、使用权:各政务部门均可根据本部门三定方案、权力清单,依法获取、使用本级政务信息资源。但需要明确,只可用于办理本部门业务或者便民服务的用途,不可进行任何形式的转让或者发布等。

  5、脱敏脱密权:可由各级政府指定专业公司,或由政府与相关公司成立合资公司,或由政府招募专业人员成立国有独资公司进行政务信息资源的脱敏脱密。同时,加强对相关公司的人员、流程等管理要求,防止泄密事件的发生,加强政务信息资源安全保障。(注:如采用前两种方式,不可有外资公司参与。)

  七、政务信息资源的应用

  明确了政务信息资源的权限归属之后,即可进行政务信息资源应用的探讨。上文中也已提及,政务信息资源的应用主要集中在一是部门间交换共享;二是开放给社会公众进行应用;三是由信息共享主管部门进行挖掘分析。下面分别探讨政务信息资源的三种应用情况。

  1、部门间交换共享:各部门可依据本部门的三定方案和权力清单,索取办理相关业务所需的政务信息资源,让政务信息资源在各部门间有序流动,变群众跑腿为信息跑路,有效推动"一号一窗一网"工作的开展。

  2、开放给社会公众:政务信息资源经脱敏脱密后开放给个人、企业,带动社会公众开展大数据增值性、公益性开发和创新应用,充分释放数据红利。

  3、信息共享主管部门进行挖掘分析:通过信息共享主管部门组织专业人员对政务信息资源进行挖掘分析,提升政府治理能力,方便群众办事。

  但在信息共享开放的过程中仍存在一些问题,最突出的问题就是电子信息的法律效力问题,目前,尚无相关法律法规明确电子信息与纸质信息有同等的法律效力,导致相关部门在利用电子系统办理业务时,同时采用纸质信息的线下办公方式,费时费力费资金。因而需要出台相关法律法规,明确电子信息与纸质信息具有同等的法律效力。

  作者单位:河北省信息资源管理中心

责任编辑:秦鹏