无锡是具有改革创新传统的城市。党的十一届三中全会以来，集体经济异军突起和民营经济快速崛起等一系列改革实践，使无锡跃上了新的发展平台。进入新世纪，无锡人均GDP跨过5000美元大关，经济市场化、国际化纵深发展。加快行政管理体制改革已成为无锡由工业化中期向后期演进、由全面小康向基本现代化迈进的重大课题。近年来，无锡市委、市政府以解放思想为先导，以转变政府职能为目标，以政务公开、政企分开、政事分开、政资分开、政府与社会中介组织分开为原则，以实施“管办分离”、撤镇建街、政会脱钩、行政审批制度改革等为重点，积极探索和推进了行政管理体制改革实践。
一、以实施社会事业和市政公用事业“管办分离”改革为重点，推动从全能政府向有限政府转变。
长期以来，我国相当部分经济社会领域实行的是政府出资建设、政府统一管理的体制，行政主管部门既是实施全行业监督管理的管理者，又是举办下属事业单位的出资人，这种政事不分、政资不分、管办一体的管理体制导致，一方面管理部门因专注于自身举办的各类事业单位，客观上影响了对全社会、全行业公共产品生产和供给的管理；另一方面因利益关系排斥甚至压制其他社会力量参与这些领域的发展，其下属事业单位也因统得过多、管得过死影响了自主运行、自我发展的活力。为进一步推动政府职能转变、加快社会事业和市政公用事业的发展，无锡市委、市政府自2005年6月起，选择了卫生、教育、文化、体育、广电和市政公用等领域实施管办分离的联动改革，使政府社会管理即“管”的职能和提供公共服务产品即“办”的职能有机分开，推动政府职能部门从原来的“以办为主”向“以管为主”转变。
一是科学分设管、办机构。实施“管办分离”，关键是架构分设，前提是职能划定。在广泛调研、集思广益的基础上，借鉴国有企业改革两权分离的实践经验，在文教卫体领域新组建文化艺术管理中心、学校管理中心、医院管理中心、体育场馆和训练管理中心，作为政府发展社会事业和行业市属国有资产管理的责任主体，切实履行“办”社会事业的职能；相应地，在剥离下属事业单位和部分国有资产后，“瘦身”后的行政部门主要履行“管”社会事业的职能。根据“先分类，再划转”的步骤，先将社会事业领域政府出资兴办的事业单位按照行政管理类、社会公益类、经营类进行分类归并，将经营类单位和资产划归管理中心。在不增加人员编制、不增加财政负担的前提下，原行政部门约三分之一的人员分流到管理中心，保留公务员身份，在改革进程中逐步消化；对管理中心内设机构坚持因事设岗，按岗定责，新补充人员实行聘用制，一律通过公开考录聘用。以学校管理中心为例，7个职能部门仅定编34人，管理范围包括下属26所学校和4500多名老师。按照行政职能合理归并的原则，撤销市广电局和文化局，组建成立市文化广电新闻出版局（简称文广新局），统一履行文化、广播电视、新闻出版管理职能。实施了市政公用局与市政公用集团公司脱钩，把原由市政公用局管理的路灯照明总公司、市政设施工程总公司、环卫总公司等的全部资产和人员，以及已改制企事业单位中保留的国有股权，全部划归市政公用产业集团，真正做到政企、政资、政事分开。
二是努力实现“管”得更好。机构分设后，行政部门的职责主要是依法承担对所管辖领域的业务指导和行业监管，进行公共管理，提供公共服务，承担必要的考核管理工作；适应市场机制要求，该放开的彻底放开，大力吸引多元化资本参与发展社会事业。两年多来，各行政部门积极转变职能，使政府管理取得了较好成效。如市教育局制定出台了《关于加快推进教育强市六项重点工作的决定》、《关于进一步规范公有民营学校办学的若干意见》等文件，积极运用政策手段促进义务教育均衡化、区域教育现代化和民办教育规范化发展，推动了学校布局进一步优化。市卫生局积极完善社区卫生服务体系，两年在城区建成社区卫生服务中心、站840个，体系健全率从72%提升至98.7%；实施社区卫生药品统一配供制和“零差价”制，服务中心的药品全面降价15%，吸引了全国社区卫生工作现场会在无锡召开。市政公用局积极推进供、排水（污水处理）管理一体化，将市自来水总公司和市排水管理处的资产进行有效整合，组建成立了无锡市水务集团，实现了城市供、排水行业的市场化运作、企业化经营和产业化发展。
三是社会事业和市政公用事业“办”得更活。在各管理中心的精心营运下，公立社会事业单位发展有了长足进步。如市体管中心向市民免费开放体育中心的足球场、篮球场、门球场、溜冰场和各种全民健身设施，每天吸引数千人前往锻炼身体，赢得了市民的交口称赞；市体育管理中心着眼于形成产业、做大市场，依托投资10亿多的新体育中心的硬件设施，建立专门的营销机构，积极引进国内具有影响力的顶级比赛项目，短期内就把我市打造成了华东地区最具活力的体育竞赛表演市场之一。与此同时，在政府的大力扶持下，社会资本参与社会事业进展喜人。卫生方面，民营性质的无锡亿仁肿瘤医院、无锡手外科医院等顺利挂牌，形成了投资主体多元化、医疗服务竞争化的卫生事业发展格局；教育方面，先后与澳大利亚ABC国际早教集团合办了股份制的无锡爱而星教育园，与美国LDI教育公司合办了东方国际学校，有效推动了教育国际化进程，改善了在锡外籍人员的子女入学难题。规范完善政府投融资管理，按照“以收定支、适度超前、合理负债、防范风险”的要求，整合投融资平台，重点支持关系民生、引领发展的重大公共工程和基础设施建设。市政公用集团公司以重大基础设施项目为载体，加大融资力度，加快推进城市基础设施的更新改造，一年完成污水处理厂升级改造项目5个，铺设污水管网832公里，使城市污水集中处理率达到80.49%。
二、以实施撤镇建街和街道整合改革为重点，推动政府从垂直管制向扁平化管理转变。
现代管理理论表明，政府管理层级越少、管理幅度越宽，行政效率越高。进入21世纪以来，快速发展的城市化、开放化对政府管理层级提出挑战，尽管我们先后进行了撤市（县）建区和撤并建制镇、做大做强中心镇两轮调整，但是没有跳出原有的路径依赖，传统农村的三级政府管理体制远不足以适应城市现代化和区域城市化的要求，乡镇机构的叠床架屋大大损害了基层行政效率。为进一步减少政府层级、提高行政效率，推动城市管理网络向居民自治、社区化管理发展，无锡从2006年起开始了新一轮撤镇建街道、街道整合的改革调整。
一是撤销建制镇，按标准组建街道。对建成区内的“城中镇”，一律整建制撤销，按照大致6万人左右、下辖10个左右社居委、每个社居委2000户以上的标准组建作为区政府派出机构的街道，分界原则上沿河道干道以方便管理，街道整合同样参照上述规模标准。到2007年底，建成区已有18个建制镇顺利完成了撤镇建街改革，并与原有的31个街道撤并整合成33个街道。如惠山区，新组建街道管辖区域面积超过原来镇的一倍多，辖区人口从平均3.4万人扩大到6.8万人，最大的街道辖区人口已达12万人，初步形成了层级减少、管理扁平的城市行政管理体系。
二是优化内设机构，推进职能转变。撤镇建街后，按照“精简、效能、统一”的原则，街道党工委、办事处内设机构5个，分别为党政办公室、农村工作办公室、经济贸易办公室（挂“安全生产管理办公室”牌子）、城市管理办公室、社会事业办公室（挂“计划生育办公室”、“爱国卫生运动委员会办公室”牌子），领导职数两正五副，行政编制20名左右，与原镇党委、政府班子比较，行政编制数下降近50%。在职能方面，将由镇负责建设和管理的道路、绿化、供水供电等市政设施，划归市、区两级城市建设和管理部门统一建设和管理，实行统一队伍、统一标准、统一费用和以区为主的新机制。同时，对街道履行职能所需经费列入上一级财政预算。这样一来，改变了以往乡镇主要发展经济的职能，倒逼街道把社会能够办的交给社会、市场能够办的交给市场，把自身主要精力放在了建立健全社区管理和服务平台方面，有效提升了社会管理和公共服务水平，改善了城市整体的发展环境。
三是统筹人员安排，降低行政成本。撤镇建街或街道合并后，对机关科室和普通工作人员，先成建制对口合并，实行岗位试用，一段时间后采用择优任用、竞争上岗、公开选拔等方式正式任命科室负责人。对需要分流的，采取提前退休、离岗退养、退居二线、调整交流、超编安置、降职安排、挂职锻炼、自谋职业等多种渠道进行安排，同时选派大批年纪轻、表现好的人员充实基层一线。分流中做到政策公开、方案公开、名单公开，坚持政治、经济待遇不变，并尽可能提供良好的再发展平台。如惠山区，撤镇建街分流机关干部1044名，一年直接减少财政支出4000多万元，随着干部调整过渡期的结束，改革将带来长期性收益。同时政府主体的减少、行政部门的缩减，又节省了大量的行政事业运作经费，带来社会运行成本的下降。
三、以实施政会分开和协会（学会）分类归口管理改革为重点，推动行政管理从集中垄断向社会分权转变。
行业组织是自我管理、相对独立的社会自治组织。无锡早在一百多年前就成立了锡金商会，行业协会、商会等社会自治组织高度发展，在城市发展的各个阶段发挥了重要的作用。但建国以来，行业协会实际上都是依附于政府行政部门的，甚至是“二政府”、“影子政府”，形成了“政会不分”的特殊现象。随着市场经济体制的建立和发展，依附于政府的行业协会、学会已不能适应市场化、国际化和社会化的要求，与政府彻底脱钩，走市场化、社会化道路成为行业协会、学会发展的现实要求。对政府来说，把一些适宜市场机制发挥作用的职能转移给社会中介组织，依法发挥法律法规赋予行业协会、学会的职能，也是转变自身职能的需要。自2005年7月起，无锡发起了一场政会分开和协会（学会）分类归口管理改革。
一是清理整顿规范。对现有行业协会、学会进行清理整顿，要求行业协会入会会员数量要达到该行业同业组织数量的20%以上，销售额达到同业总量的50%以上；对同一行业内设立的多个协会、学会进行合并重组；对没有职能、不开展活动的依法予以注销或撤消。经过半年的清理，行业协会、学会数量由改革前的290多家变为211家。
二是实施政会“三脱钩”。要求在行业协会、学会担任领导职务的党政机关工作人员辞去职务，按照协会章程进行新的选举并稳妥完成工作交接。到2006年底，327名公务员辞去了在协会、学会中兼任的职务。对行业协会、学会与政府部门合署办公的实行分设，不能分设的则注销协会、学会。政府主管部门不再向行业协会、学会提供经费，也不再代其向企业拉赞助；行业学会、学会实行单独建账、财务独立，财务收支情况必须按规定接受审计。
三是支持自我发展。立足改善政府服务，创造社会中介组织发展空间。行政部门通过授权、委托、购买服务等方式，逐步将资质认证、行业统计、培训、制定行业标准和行规行约等行业规范工作，代表会员进行反倾销、反补贴的应诉和诉讼、协调对外贸易争议等法律工作，制定行业发展规划、价格协调、公信证明等具体工作交给了行业协会、学会。在政府支持下，市环保行业协会一年多来提供技术咨询服务近百项，帮助10家会员单位获得省环保专项设计资质和证书，10家单位获得国家环保证书；市建材行业协会与全国总工会合资建办建材质量检测无锡分中心和建材资质论证无锡分中心，首创“无锡建材指数”，使无锡成为“全国建材产销基地”。
四是创新管理机制。建立新的制度要靠改革，也要靠管理。为了使行业协会、学会真正成为“依法设立、民主管理、自律发展”的社会中介组织，对所有的行业协会、学会实行分类归口管理，主管部门从24个减少到4个。规定全市性工商类行业协会、商会归口工商联管理，社会科学类学会（研究会）归口社科联管理，自然科学类学会（研究会）归口科协管理，文化艺术类学会（研究会）归口文联管理。同时推动行业协会、学会健全管理制度，完善内部治理结构。如按照财政部《民间非营利组织会计制度》要求，各协会、学会设立专门的财务人员，建立健全了财务管理、财务核算制度。在服务社会方面，市医学会成功承办“2007中国国际医疗设备应用安全质量管理论坛”，有力推动了全市医疗设备安全质量管理活动。
四、以实施行政审批制度“两集中、三到位”改革为重点，推动行政审批从封闭操作向公开透明转变。
在市场经济条件下，我国行政审批制度的弊端日益突出，审批事项过多过滥，审批程序繁琐，审批行为不规范、不透明、时限长、效率低，严重损害了政府形象和人民利益。虽然近年来各地陆续成立行政审批服务中心，实行“一站式”窗口办公。但由于授权不到位，窗口渐渐沦为摆设。为推进政府从集权向服务转型，促进行政审批工作的规范化、透明化，无锡从2007年开始推进以“两集中、三到位”为重点的行政审批制度改革。所谓“两集中、三到位”，是指集中许可（审批）服务事项，集中许可（审批）权限，许可（审批）事项进驻行政服务中心（下称“中心”）到位，“中心”窗口授权到位，“中心”窗口人员配备到位。
一是推进公开化。按照“公开是原则、不公开是例外”的要求，要求所有具有行政许可（审批）权限的部门，将所有许可（审批）事项条件、程序、期限对社会公开，接受社会和群众监督。在市委、市政府的督查下，各行政主管部门限期进行清理整顿，在不到半年的时间内，共取消调整审批事项105项，保留467项，削减比例达18.36%。
二是推进流程化。按照不增加内设机构、不增加人员和领导职数的要求，各部门以单设和撤一建一等方式成立了行政许可服务处，将所有保留审批事项100%进驻“中心”。在依法行政的前提下，对行政许可（审批）进行流程再造，杜绝为部门、局部利益自设审批环节和在审批环节上依附非法定行政事业性收费现象。共减少流转环节94个，减少前置条件14个，使291个审批事项能在窗口直接办理，占许可（审批）事项的62.3%。实施“两集中、三到位”后，2007年“中心”共完成审批事项16万多件，是2006年办结量的1.65倍；行政审批行为日趋规范，审批时间平均缩短7.85天，办结时间提速56.5%。
三是推进网络化。建立自下而上的行政许可（审批）服务网络体系，确保服务网络的完整和畅通。到目前为止，除南长、北塘两个城区外，市和各市（县）区都已成立了行政服务中心，个别乡镇（街道）也在筹划成立行政服务中心。在“两集中、三到位”的推动下，我市电子政务水平得到快速提升，目前已有超过50%的审批事项可以进行网上申报、网上审批，大大提高了行政许可（审批）服务的效率。
四是推进信息化。积极推进行政许可（审批）服务信息化平台建设，实现行政许可（审批）部门、服务窗口、服务中心的“网网相通、站站相连”，推动许可（审批）事项的网上公开、网上申报和网络审批，提高行政许可（审批）服务的透明度、稳定性和可预见性。与此同时，电子监察得到有力推进，使监督深入到审批的每一个环节、每一道程序，确保了行政许可（审批）服务的依法、规范和高效。
无锡以“管办分离”、撤镇建街、政会脱钩和行政审批制度改革为突破口，积极推进政会分开、政企分开、政事分开、政资分开、政府与社会中介组织分开，实现了行政管理改革与经济社会发展同步，展现了“三个效应”。一是倍增效应。改革解决了政府“越位”问题。政府从以往过度干预的领域退了出来，把主要精力转向发展社会事业、管理公共事务、提供公共产品和加强行业监管等方面，放权了，管少了，反倒使政府行政管理效能得到提升。管办分离改革实现了1+1>2，群众看病难、上学难等问题得到了有效缓解。二是递减效应。改革解决了政府“错位”问题。减少政府管理层级、规范政府行政审批，减少了政出多门、多头管理、职能交叉、权限冲突等问题，不仅提升了政府行政效能，同时还大大降低了政府行政成本，对降低整个社会运行成本的贡献更是难以估量。三是民本效应。改革解决了政府“缺位”问题。行政管理体制改革的核心是政府职能转变，从管制到服务，从全能到有限，从垄断到放权，从封闭到公开，坚持民本取向，真正体现为人民服务的宗旨，进一步推动了政府科学执政、民主执政、依法治政，增强了政府行政管理的执行力、服务力和公信力。
客观地说，“管办分离”、撤镇建街、政会脱钩和行政审批制度改革是对现有行政管理体制和运作机制的重大创新，也是既得利益结构的深层调整。这几年无锡的改革实践，既没有因为涉及面广而引起社会震动，也没有因为利益调整大而导致干部群众思想波动，可谓是进行了一场静悄悄的政府自我革命。成功的实践给我们以深刻的启示：
一是解放思想，始终坚持改革方向的正确性。党的十七大指出，行政管理体制改革是深化改革的关键。无锡政府的自我革命，在坚持解放思想的基础上，以“三个有利于”为根本方向，即有利于深入贯彻落实科学发展观、促进经济又好又快发展，以有利于构建和谐社会、促进社会公平正义，以有利于发展民主政治、保障人民群众经济政治文化社会等方面的权利和利益，紧紧把握政府自身职能转变的核心问题，突出解决与广大人民群众生产生活关系最直接、最紧密的行政管理领域存在的问题，努力提升政府行政效能和服务水平，坚持了正确的改革方向，得到了人民群众的真心拥护和支持。今后，无锡政府的自我革命逐步从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”的格局转变，从以经济领域为主向社会领域为主转变，从行政管理型向公共服务型转变。
二是实事求是，始终坚持改革推进的整体性。政府行政管理体制的改革是一个系统工程，必须各方兼顾，坚持改革的整体性。无锡在改革过程中始终坚持实事求是、整体谋划，努力做到统筹兼顾、整体推进，尽可能照顾到大多数人和集体的利益，最大限度地调动了各方参与的积极性。以撤镇建街为例，合理保留了分流人员的身份、待遇，着眼长远消化解决历史问题，使改革得以顺利推进。无锡推进的行政管理体制改革，没有引发一例群体性上访事件，有效维护了社会和谐和稳定。
三是以人为本，始终坚持改革推进的协同性。行政管理改革涉及到各方面的利益调整。无锡的改革以全心全意为人民服务为宗旨，坚持以人为本，不断调动广大人民群众的积极性和创造性，努力依靠制度保障推动了改革的协同和稳定。在街道的机构设置和职能定位、行政审批事项的公开制度等改革中，通过制度建设展现政府自我革命的勇气和决心，赢得了人民的信任和支持。今后无锡还将以人的全面发展为核心，深化行政管理体制改革，确保各方协同推进，加快政府职能转变，努力在经济、政治、社会等各方面为广大人民群众提供方便、快捷、规范的服务。
四是加强领导，始终坚持改革实践的务实性。行政管理体制改革牵一发而动全身，没有坚强有力的组织领导寸步难行。无锡由市委、市政府主要领导亲自担任改革领导小组的组长，全过程参与改革的方案论证、动员部署和指挥协调，在全市形成了上下贯通、左右协调的工作机制，各地区各部门责权明确、协调配合、求真务实，为改革攻坚提供了有力的组织保障。
改革没有终点，实践还将继续。党的十七大报告对加快行政管理体制改革、建设服务型政府也提出了新的要求、作出了新的部署。无锡行政管理制度改革还有很长的路要走……
