《政务数据共享条例》专家解读

　　专家解读文章

　　1、在法治轨道上推进政务数据安全有序高效共享（余晓晖）

　　2、推进政务数据依法共享 全面建设数字法治政府（赵鹏）

　　3、加强政务数据共享  推动数智时代政府治理创新（刘旭涛）

　　4、明确要求 规范行为 以法治之力推动政务数据价值充分释放（孟庆国）

　　专家解读一

　　在法治轨道上推进政务数据安全有序高效共享

　　余晓晖

　　（第十四届全国政协委员、中国信息通信研究院院长）

　　《政务数据共享条例》（以下简称《条例》）的出台，填补了我国在政务数据共享领域的立法空白，对于健全政务数据管理法律体系，实现政务数据共享工作法治化、规范化具有重要的引领和推进作用，也为增强数字政府效能，提升政府管理水平和服务能力，营造良好数字生态，推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力法治保障。

　　一、《条例》构筑政务数据共享制度体系特色鲜明

　　坚持系统性，全面完善政务数据共享制度体系。近年来，我国加快数字政府建设，推进政务数据共享，出台《政务信息资源共享管理暂行办法》《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》《国务院办公厅关于印发全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》等政策文件，对建设全国一体化政务大数据体系，促进政务数据共享利用起到了重要推动作用。《条例》将相关政策文件及工作实践中的成功经验做法上升为行政法规，系统构建政务数据共享制度体系，全面推动政务数据共享工作走向法治轨道。

　　强化实践性，重点突破政务数据共享难点问题。目前，我国加快推进完善政务数据目录、统一政务数据共享平台体系等工作，使政务数据在调节经济运行、改进政务服务、优化营商环境等方面发挥了重要作用。但同时，政务数据共享工作中仍存在统筹管理机制不健全、供需对接不顺畅、共享应用不充分、标准规范不统一、安全保障不完善等问题。《条例》聚焦实践难点问题，通过政务数据共享管理体制、目录管理、共享使用等制度设计正面应对，进一步提升《条例》可实施性、可操作性。

　　深化协同性，有效衔接现行法律、行政法规。网络安全法、数据安全法、个人信息保护法、网络数据安全管理条例等相关法律法规已构建起我国数据安全管理基础法律制度。《条例》在对政务数据共享进行全过程制度设计的同时，注重与法律、行政法规有效衔接，在政务数据收集、共享、处置等不同环节细化落实数据安全、个人信息保护要求，确保法律规范协调、统一。

　　把握时代性，全面推进数据要素潜能释放。数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节。政务数据共享是充分释放政务数据资源潜能的关键环节，也是提升数字政府效能的重要举措。《条例》的出台，有利于充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，以政务数据共享打通信息壁垒，全面提升数字政府效能，为提升政府整体治理能力和公共服务水平提供法治保障。

　　二、《条例》明确政务数据共享规则要求亮点突出

　　（一）夯实基础，厘清关键概念。《条例》首次明确政务数据概念，划定适用范围为政府部门以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织之间的政务数据共享。同时，《条例》明确政务数据共享工作坚持党的领导，遵循统筹协调、标准统一、依法共享、合理使用、安全可控的原则。

　　（二）明责立制，健全管理体制。《条例》统筹政务数据共享相关工作职责，明确政务数据共享主管部门统筹推进政务数据共享工作，政府部门在政务数据共享中承担主体责任。政府部门须确立本部门政务数据共享工作机构，具体承担本部门政务数据目录编制、更新、维护等职责。

　　（三）分类施策，落实目录管理。《条例》确立政务数据实行统一目录管理，在目录管理制度下按照共享属性不同将政务数据分为无条件共享、有条件共享和不予共享三类。为促进政务数据共享工作顺利推进，《条例》对不予共享类政务数据进行合理限制，要求政府部门列明不予共享的理由及合法依据。

　　（四）条分缕析，细化全流程要求。《条例》科学设计政务数据共享全过程要求，针对政务数据共享使用中的政务数据收集，政务数据共享需求的提出和答复，政务数据共享的时限和方式，政务数据共享暂停、终止、变更等全流程、各环节进行细化规定，明确政务数据共享需求部门、提供部门等相关政府部门职责。针对无条件共享类、有条件共享类政务数据确立不同的政务数据共享流程。

　　（五）做好支撑，强化安全保障。《条例》从政务数据安全管理、个人信息权益保护等方面构建完善政务数据共享保障机制。按照谁管理谁负责、谁使用谁负责的原则，明确政务数据共享各环节安全责任主体。设置投诉举报机制保障公民个人、企业合法权益。同时，从政府预算、绩效管理等方面为各级地方政务数据共享工作顺利推进提供保障。

　　三、以《条例》为契机开启政务数据共享工作新局面

　　要准确把握我国政务数据共享工作新的形势任务，依法持续推进政务数据共享利用。一是加快构建完善《条例》相关配套规则和标准。针对政务数据目录制定、政务数据共享流程等加快出台配套规则和国家标准，引导各级政府部门深化落实《条例》要求。二是加快推进大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术在政务数据共享场景中的落地应用，在保障安全的前提下不断提升政务数据共享工作质效。三是强化政务数据共享相关法规制度宣传推广，多维度、多层面强化重点群体法治宣传，提升全社会对政务数据共享工作的认知度、认可度，依法依规促进政务数据高效共享和有序利用。

　　专家解读二

　　推进政务数据依法共享

　　全面建设数字法治政府

　　赵鹏

　　（中国政法大学法治政府研究院院长、教授）

　　当下，互联网、大数据、人工智能等技术对经济社会的影响不断加深，正成为改变整个社会交互方式和生产、生活环境的重要驱动力量。在政府治理中科学合理地利用这些技术，既有利于提升政府治理效能，也有利于强化法治政府建设的科技保障，提高政府依法行政的能力。正因如此，《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》将“智能高效”作为法治政府建设的基本要求之一，并提出全面建设数字法治政府的目标。由于数据在当下的数字化浪潮中发挥着基础资源和创新引擎的作用，制定《政务数据共享条例》（以下简称《条例》），推进政务数据安全有序高效共享利用，充分释放政务数据资源潜能，对于全面建设数字法治政府意义重大。

　　一、《条例》是创新政府治理理念和方式，建设数字政府的基础性制度安排

　　数字政府并非简单地将行政活动迁移至线上，它意味着更广泛深刻的变革，需要重塑政府组织形态、行政过程、政府与公众交互界。这一变革是在数字化时代推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，其关键就在于坚持数据赋能。数据是数字化、网络化、智能化的基础，只有将数据的利用作为核心驱动因素，才能有效推动政府业务协同、组织变革、决策优化，并不断提升政府和公众之间交互的便利性。

　　当下，数字政府建设的宏观效益显而易见，与此同时，政府部门间、不同层级政府间的“数据壁垒”“数据孤岛”这一核心制约因素也日益凸显。正是政务数据资源无法有序高效共享利用，制约了政府业务流程整合优化重构，成为数字政府建设中亟需解决的重要问题。这一问题的形成既有不愿共享的观念因素；也有不同部门政务数据资源部署的网络环境不同、信息系统不同、技术标准不同等技术因素；更为复杂的则是，政务数据过去因服务于某个单一部门、单一系统的法定职责而形成独立的采集、存储和使用管理制度，本身并未考虑其他横向关联使用的需求。改变既有的行为模式，需要在体制机制、行为规范等方面形成一套完备的制度安排来创造激励，并明确诸如安全管理等方面的责任。

　　针对这些问题，《条例》进行了系统设计，构建了推动政务数据共享的基本制度框架：从管理体制方面，明确了各级人民政府、政务数据共享主管部门、政府部门及其政务数据共享工作机构的职责；在工作机制方面，提出了实行统一目录管理的基本方法，明确了相关部门编制政务数据共享目录的职责，动态更新的要求，目录编制的程序，政务数据的分类等；细化了共享使用要求，着力解决共享对接不畅、数据回流不及时、重复收集数据等问题；此外还通过加强平台支撑、强化保障措施来提供技术、制度层面的保障。

　　《条例》的这些规定明确了管理体制，规范了相关主体的义务、创造了推动共享的激励，也厘清了安全管理等方面的责任，有利于在法治轨道上推动政务数据安全有序高效共享利用，逐步破解数字政府建设中的瓶颈问题。

　　二、《条例》是在数字化时代提升依法行政能力，建设法治政府的重要举措

　　从法律角度而言，行政活动是将法律原则性、框架性的要求适用于具体情境，根据具体情况做出决定。因此，依法行政要求行政机关全面、准确地掌握所涉领域的信息，并在相关决定中充分解释其决策的信息基础。因此，制定《条例》，推进政务数据高效共享，有利于实现政府治理数字化与法治化深度融合，大幅提高行政机关获取、分析信息的能力，确保行政机关决策时对事实的判断高效、准确，进而提升依法行政水平。

　　政务数据的高效共享也有利于降低行政活动的重复性，保护当事人的合法权益。行政机关为了执行法律法规，确保当事人合法合规开展相关活动，总是需要获取相应的信息数据。传统上，不同机关分别开展的要求当事人报告、备案以及实施现场检查等管理活动，会形成大量的重复性。而政务数据的高效共享可以减少重复性的行为，减少当事人的负担，降低企业的合规成本，推动构建法治化的营商环境。

　　当然，依法行政也要求构建规范合理的信息数据使用秩序，确保行政决定只考虑法定条件和相关因素，排除与法律目的不相关因素的干扰，避免不当关联，防止不合理的数据利用对当事人合法权益的侵犯。为此，《条例》也着力构建安全有序的政务数据共享机制，确立了依法共享、合理使用、安全可控的原则；落实了个人信息保护影响评估等制度安排；要求政府部门通过共享获得政务数据的，不得擅自扩大使用范围以及用于或者变相用于其他目的，不得擅自将获得的政务数据提供给第三方；按照谁管理谁负责、谁使用谁负责原则，明确各环节安全责任主体，并强化需求部门在使用政务数据过程中的安全管理责任。

　　专家解读三

　　加强政务数据共享

　　推动数智时代政府治理创新

　　刘旭涛

　　（中国行政体制改革研究会副会长、秘书长，中央党校（国家行政学院）教授）

　　党中央、国务院高度重视政务数据共享工作。近日，国务院总理李强签署国务院令，公布《政务数据共享条例》（以下简称《条例》）。《条例》是我国第一部专门规范和推进政务数据共享的行政法规，是我国数字政府建设顶层设计的又一里程碑事件。《条例》的出台既是党的十八大以来政务数据共享工作的实践总结，也是新阶段以数字化驱动中国式现代化的时代要求，标志着经过充分的酝酿和探索，我国政务数据共享工作进入法治化、规范化的新阶段，这部承载着制度创新使命的行政法规，不仅是对传统治理模式的系统性革新，更是面向数字文明时代政府治理现代化的主动布局，对提升政府数字化治理能力和政务服务效能，全面建设数字政府具有重大现实意义和深远历史意义。

　　一、构建“四个一”制度设计，以体制机制创新推动政务数据共享新格局

　　在数字经济时代，政务数据作为国家基础性战略资源的地位日益凸显。《条例》以制度建设为重点，系统集成了近年来各地区各部门推动政务数据共享的制度创新和经验成果，从构建数据全生命周期管理体系的角度出发，提出建立健全管理体制“一盘棋”统筹、数据目录“一本账”管理、共享使用“一站式”服务、共享平台“一体化”运行的“四个一”制度设计，提出了很多突破性、原创性举措。

　　一是“一盘棋”统筹，推动政务数据共享统筹协同治理。管理体制是政务数据共享的先决条件。长期以来，纵向层级制的权责分割、横向部门化的信息壁垒、技术标准的多重异构等问题，严重制约了政务数据共享效能，这些矛盾看似技术问题实为制度问题，也深刻反映了传统治理模式与数字时代治理需求之间的不平衡。《条例》首次在国家层面围绕管理体制、目录管理、共享使用、平台支撑、保障措施、法律责任等方面确立了政务数据共享的总体框架，并从强化政务数据源头治理角度，将政务数据共享列入政府部门的重要职责范围，明确了数据收集、目录编制、申请审核、共享应用、数据校核、数据安全、使用记录等工作要求。这种制度设计使政务数据共享从技术操作层面跃升为履行职责的法治要求，本质上是对科层制治理范式的结构性改革，为破解政务数据“不愿共享、不敢共享、不会共享”的问题提供了法治化解决方案。

　　二是“一本账”管理，推动政务数据共享动态规范管理。目录管理是政务数据共享的必要前提。长期以来，政务数据资源存在底数不清、重复采集、来源不一等问题，亟须进一步加强政务数据目录规范化管理。《条例》通过建立统一数据目录体系，按照应编尽编的原则，推动各地区各部门建立全量覆盖、互联互通的高质量全国一体化政务数据目录，将分散在各级政府部门的数据资源转化为可调度的治理要素，打通了数据高效共享的“最先一公里”， 以数字时代的“车同轨、书同文”破解“方言不通”难题。这种制度设计使得政务数据资源能够突破行政边界，实现数据要素高效流通，形成跨部门、跨层级、跨区域的数据要素，为政务数据规模化开发利用奠定坚实基础。

　　三是“一站式”服务，推动政务数据共享供需精准匹配。共享使用是政务数据治理的核心目标。长期以来，政务数据共享需求不明确、供给不积极、供需不匹配、共享不充分等问题较为突出。《条例》强化服务理念，围绕谁来共享、共享什么、在哪共享、怎么共享、成效如何，推动政务数据共享供需精准匹配、高效对接。同时，《条例》细化了政务数据收集、共享申请、共享服务、数据回流、校核机制等政务数据共享的具体操作流程，提升政务数据共享效率，有效满足各地区各部门政务数据共享需求。这种制度设计的核心价值不仅在于规范政务数据共享的规则要求，更在于通过流程优化构建政务数据价值释放的可持续机制，有效弥补政务数据资源的结构性短缺，推动实现政务数据资源高效率配置、高质量供给和高水平应用。

　　四是“一体化”运行，推动政务数据共享平台集约建设。平台支撑是政务数据共享的基础根基。长期以来，由于分散建设、标准不一等客观原因，政务系统间形成了众多“数据孤岛”，不仅造成资源浪费和重复建设，而且制约了政府服务效率和治理能力的提升。《条例》提出，要统筹数据基础设施建设，提高政务数据安全防护能力，整合构建标准统一、布局合理、管理协同、安全可靠的全国一体化政务大数据体系，实现各级各类政务数据平台互联互通。这种制度设计通过构建国家、地方、部门的“1+32+N”立体化框架结构，重构了政务数据的共享流通模式，系统性破解了政务数据“条块分割”难题，以统一平台推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的政务数据安全有序高效共享利用。

　　二、从“业务数据化”向“数据业务化”转变，推动构建政府数字化转型新模式

　　党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中，首次提出“数智技术”，12次提到“数字”，7次提到“数据”，数据、算力、算法以及新质生产力等关键词交织成未来数字化发展的新画卷。从农业社会的“经验治理”到工业社会的“规则治理”，再到信息社会的“数据治理”，政务数据作为发展新质生产力的核心动能，作为提升行政效能、优化政务服务的关键驱动，将对政府的治理理念、治理模式、治理手段产生深刻影响。

　　一是要充分发挥政务数据共享协调机制作用。一方面，要依托政务数据共享协调机制，从部门职责、主体责任、工作机构等方面，建立与数字化发展相适应的数据共享制度体系和管理规则，细化数据归集、共享、应用、安全等责任，形成各方面职责清晰、分工有序、协调有力的政务数据共享格局。另一方面，要积极引导各方共创共建数据协同治理模式，充分发挥《条例》有序引导和规范发展的作用，协调多方力量参与政务数据共享基础性工作和能力建设，构建多方协同的治理模式。

　　二是建立健全政务数据共享配套制度和标准体系。一方面，要推动各地各部门及时清理、修订与政务数据共享不相适应的法规规章、规范性文件，重点破解数据共享责任、隐私保护、安全监管等制度瓶颈，用制度和法律规范促进政务数据高效共享，推动政务数据共享法治化、制度化、程序化。另一方面，要建立健全政务数据共享总体框架标准和业务体系，建立健全政务数据供需对接机制，完善数据质量管理规则和标准，提高数据完整性、准确性、可用性和时效性。

　　三是以业务应用场景牵引政务数据治理和高效共享。应用场景是政务数据共享的核心驱动力和价值体现，没有应用支撑的政务数据是无源之水，没有政务数据支撑的应用是无本之木。一方面，要坚持需求导向，从企业和群众需求出发，从政府履职场景入手，以政务数据共享推动业务、决策、执行等方面流程再造，推进面向应用和服务的政务数据共享应用。另一方面，要以应用场景为牵引，通过业务需求倒逼，有序推进国务院部门垂直管理业务系统与地方数据平台、业务系统数据双向共享。同时，以场景应用检验政务数据质量与协同效能，以场景成效提升政务数据生产和供给能力，形成“以用促享、以享提质”的良性循环。

　　四是要加强政务数据全方位监管和保护。一方面，要强化政务数据安全治理的主体责任，统筹政务数据治理安全和发展，把安全贯穿政务数据供给、流通、使用全过程，守住安全底线，明确安全红线，牢固树立政务数据共享各主体的安全责任意识和自律意识，保障政务数据安全。另一方面，要扎紧政务数据安全篱笆，强化各方监管责任，从严管控非必要采集政务数据行为，依法依规打击政务数据超范围使用、隐私泄露等数据滥用行为，确保政务数据善用。

　　站在“十四五”与“十五五”的历史交汇点，数据赋能以指数级速度重塑着政府治理格局。下一步，要以《条例》实施为契机，发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，从构建数据全生命周期管理体系的角度出发，实现从“业务数据化”向“数据业务化”的量变到质变，推动构建以“数”为核心、以“转”为路径的数字赋能政府治理模式，提高政府决策科学化水平和管理服务效率。

　　专家解读四

　　明确要求 规范行为

　　以法治之力推动政务数据价值充分释放

　　孟庆国

　　（清华大学计算社会科学与国家治理实验室执行主任、教授）

　　规范、高效的政务数据共享是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，是提升政务服务效能、支撑科学治理决策、助力经济社会高质量发展、再创我国现代治理新优势的有力抓手和重要引擎。《政务数据共享条例》（以下简称《条例》）首次从国家层面以行政法规形式明确了政务数据共享的体制、路径、规则、保障措施、法律责任等，标志着我国政务数据共享管理迈入法治化新阶段，在有效促进和规范政务数据共享方面具有重要意义。

　　一、促进政务数据共享：打破壁垒，释放数据价值

　　（一）明确管理体制，破解“数据孤岛”难题

　　《条例》构建了覆盖各级人民政府和国务院各部门的政务数据共享工作管理体制，明确了不同主体在政务数据共享工作中的职责定位。特别是确立了政府部门对于政务数据共享的主体责任，要求明确部门政务数据共享工作机构，承担政务数据目录编制、组织提出和审核共享申请、共享安全性评估等职责。这一体制的确立改变了把政务数据共享责任全丢给数据部门的做法，在压实政务数据共享主管部门责任的同时，明确了业务部门在政务数据共享工作中的责任，为打破“数据孤岛”实现政务数据高质量供给和有效共享奠定了基础。

　　（二）构建共享机制，畅通数据共享通路

　　《条例》通过建立“目录管理—共享使用—平台支撑”的全链条机制，系统性解决数据共享的分散性、碎片化问题。例如，明确要求各级政府部门依照职责，按照统一的标准规范，编制本部门政务数据目录，并实行动态更新。在此基础上按照法定职权、程序和标准规范收集政务数据，及时完善更新政务数据。依托全国一体化政务大数据体系实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务政务数据共享。这一机制的完善打破了传统政务数据共享工作中规则不明确、可做可不做等问题，构建了完善的政务数据共享通路，为政务数据的广泛依职责、按需求共享创造了条件。

　　（三）优化共享流程，提升数据供给效率

　　《条例》对政务数据共享工作流程进行了细化明确，比如无条件共享类的政务数据，要在1个工作日内答复申请；有条件共享类的政务数据，要在10个工作日内答复申请；同意共享之日起20个工作日内共享数据；申请材料不全的应当一次性告知等。特别是对地方呼声强烈的政务数据回流问题，《条例》提出了明确的要求，要及时、完整回流下级政府行政区域内的政务数据，不得设置额外的限制条件。这种明确、细致的工作流程，降低了共享工作中的“不确定性”，减少了“扯皮”的可能，能够有效提升政务数据供给效率。

　　二、规范政务数据共享：明晰权责，筑牢安全底线

　　（一）提出规范要求，细化数据共享规则

　　《条例》面向政务数据共享全流程细化提出规范化要求。比如明确了政务数据目录应包含的信息，明确了政务数据共享申请应包含的基本内容，提出可以共享获取的政务数据不得向公民、法人和其他组织重复收集等。特别是对于涉及多个政府部门收集的政务数据，要求明确数源部门进行牵头收集，并统一提供共享服务。这些要求有效弥合了以往政务数据共享工作中的“模糊地带”，提供了更加细致、明确的共享工作规则。

　　（二）强化全流程监管，落实安全管理责任

　　《条例》要求推进政务数据共享安全管理制度建设，按照谁管理谁负责、谁使用谁负责的原则，明确政务数据共享各环节安全责任主体。特别是明确了在使用数据过程中发生篡改、破坏、泄露或者非法利用等情形的，应由政务数据需求部门承担安全管理责任，缓解了政务数据提供部门的安全担忧。对政府部门委托他人参与建设维护、存储处理政务数据的情形，也提出了相应的安全管理和技术要求。整体上构建起了贯穿共享全流程的安全保障体系，将推动政务数据共享工作更加安全有序高效。

　　（三）及时处置问题，维护各方数据权益

　　《条例》针对政务数据共享过程中可能出现的数据错误、处理争议等问题，明确提出由政务数据共享主管部门统筹建立政务数据共享校核纠错制度、争议解决处理机制，并对相关操作路径进行了明确。比如，同级部门间的争议首先进行协商，协商不成的向同级政务数据共享主管部门申请协调处理；跨层级、跨地域的争议由共同的上级政务数据共享主管部门协调处理等。这些规定为政务数据共享工作的持续有效开展扫清了制度障碍，保护了各方的合法权益。

　　《条例》的出台，既是破解“数据孤岛”困局的制度利器，也是实现政务数据安全规范共享的制度保障。通过“促共享”与“强规范”的双向发力，《条例》不仅为政务数据的高效流通提供了法治保障，更以数据要素的价值激活与释放助推治理能力现代化。未来，随着配套细则的完善与技术创新的深化，政务数据共享必将成为驱动高质量发展、构建数字中国的关键引擎。

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