特定的治理模式应该建立在与之相适应的之上，本文通过比较中美两国的体制、文化、理论三个与电子政务发展密切相关的背景要素发现，中国电子政务发展的真正困境在于现行体制下“职能”与“流程”的矛盾。而“以项目为中心”的电子政务策略，在兼顾“职能”与“流程”的基础上，使得中国背景下的电子政务之发展出路浮出水面。
电子政务；中国；美国
电子政务是伴随着信息网络技术的发展而兴起的一种新型的政府行政管理方式，是“政府机关采用现代化信息技术，开发应用信息资源，调动人力资源信息潜能，建立与之相适应的组织模式、管理方式和工作流程，推进政务管理现代化建设，并为公众提供贴近式优质服务的过程”[1](p13)。在人类迈向信息社会的今天，信息作为推进国民经济与社会发展的基础性资源和战略性生产要素，在经济发展和国家安全方面发挥着日益重要的作用。正因为信息网络的巨大优势，电子政务受到世界各国的普遍重视，并得到迅速发展。在我国，随着近年来政务管理改革与信息技术运用的日益结合和相互促进，电子政务的发展取得了显著的成效，但同时也存在很多不足。与西方发达国家相比，我国的电子政务仍处于起步阶段。美国是世界上公认的电子政务发展最早、信息化程度最高的国家，就经验而论，它应作为我们借鉴和学习的首要对象。“采取任何一个特定的治理模式都必须考虑到与之相适应的背景。”[2](p20)笔者认为，比较中美两国电子政务发展的背景要素，对于解读中国电子政务发展的困境，对于找准中国电子政务的发展定位及出路都有着非常重要的意义。
通过综合考察分析，中美两国电子政务发展程度的差异主要受各自现实背景的制约，而在现实背景的要素中两国各自的体制、文化、理论又起主导作用。所以，本文主要选取中美两国的体制（行政体制和电子政务的管理体制）、文化（与培植电子政务理念相关的文化）以及理论（指导政务改革的理论）作为比较的参数。
一、比较的具体情况
1.体制
(1)行政体制。电子政务说到底是对传统工业时代的政府行政行为和行政手段的改造，它无法脱离政府的行政结构和行政程序而孤立存在。工业化环境下的行政体制设计是“以职能为核心”的，而电子政务适用的则是信息化环境下“以流程为核心”的行政体制设计。因此，电子政务的建设需要与政府改革同步进行。任何国家在现有体制条件下进行电子政务建设规划时，都务必要考虑到行政机构改革后流程再造的问题，做到长远与现实相结合，同时还要考虑到如何预留出技术升级空间。
美国电子政府的发展是与其行政层面的制度创新紧密联系的。20世纪80年代初，美国就开始推行政府改革，并提出“重塑政府”的口号。克林顿政府提出了“重塑政府”的改革纲领，这为集成应用阶段的电子政务所需的政府流程再造，提供了正规的政令基础。在克林顿时代，美国加快了行政改革的步伐，并直接导致了电子政府的诞生。当时，美国设立了由副总统戈尔领导的全国绩效评估委员会（NPR），并提出了《创建经济高效的政府》和《运用信息技术改造政府》两份报告。这是美国第一次实现信息技术与政府管理的紧密结合，旨在借助信息技术实施行政层面的制度创新，进而提高政府管理的绩效、节约政府管理的成本。2001年5月，布什总统上台后，美国国会通过了《电子政府法》（E-Government Act of 2001）。美国白宫管理与预算办公室于2002年2月27日公布了美国政府新的“电子政府战略”，其战略核心就是“以公民为中心，借鉴工商企业的先进经验，通过以行政层面为主要对象的制度创新，有效整合传统政务和IT技术，提升政府公共服务的品质”。
我国现有的行政体制并不适于电子政务的发展，但是我国的电子政务发展和规划并没有与行政管理体制改革相结合。我们的政府组织结构是条块分割的二维模式，具体表现为纵向层级制和横向职能制的矩阵结构。纵向层级制的行政组织系统呈金字塔状，它由纵向的若干层次构成，每一个下级层次对上一层次负责。除最高层外，每一个层次依地域行政单位划分为若干板块，层次越低，块数越多，反之亦然；横向职能制的组织系统是由横向的若干部门构成，不同的部门行使各自单一、专门的管理职能，并直接对其管理对象负责。部门与部门之间构成一个个相对独立的系统，在各自的系统内部实施垂直领导。这与电子政务环境下将要实行的“并行式办公方式”及其所要求的后台工作系统的协调、统一性恰好是矛盾的。如果超越现有体制来建设电子政务必定很难将工作展开，这也是我国电子政务实现“资源共享难”的重要原因。
