《政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）自2008年5月1日起施行，至今已届一年，值得认真回顾和总结，以推动下一步更好的实施。
过去一年，《条例》实施的成绩有目共睹。首先，各级行政机关普遍集中主动公开了相当数量的政府信息，实现了政府信息从不公开向公开的质的转变。同时，围绕主动公开，各级行政机关相应的制度建设也取得了从无到有的实质性进步，改变了许多传统的行政管理方法和习惯。其次，从一些地方反映的实践情况来看，应该说依申请公开也迈出了可喜的步伐，不论是申请的数量还是答复或者最终公开的比例，都还是比较令人满意的。再次，许多行政机关都自觉地将政府门户网站作为信息公开的第一平台，普遍设立信息公开网上专栏，实现了信息公开与电子政务的结合，为公众获取政府信息提供了方便，也促进了电子政务的发展。最后，各级行政机关在制度建设、宣传培训、基础设施准备、服务咨询等各方面都做了大量的工作，保证了整个制度的如期启动和平稳运行。
当然，作为一项新制度，在短短一年时间里不可能做到尽善尽美，必然会面临这样那样的问题。从实践来看，《条例》的实施目前主要面临如下四个问题：
（1）发展不平衡的现象比较突出。发展不平衡体现在众多方面，例如，就主动公开与依申请公开的关系而言，前者成效更明显；就政府信息发布的保密审查机制和信息发布的协调机制而言，前者进展更快。当然，发展不平衡最为典型的还是体现在不同地区之间，不论是从地方信息公开规定的制定（修改）来看，还是从信息公开行政复议、行政诉讼案件的数量来看，或者是从信息公开工作年度报告的公布情况来看，不同地区之间都已出现明显的差距，类似上海这样各方面的工作都做得比较好的地方仍然是少数。
（2）不论是主动公开还是依申请公开，结果都还不是非常理想。就主动公开而言，实践中尽管取得了明显的进展，但一些行政机关主动公开的信息数量仍然偏少，停留在公开办事制度与程序上，既难以满足群众对于政府信息的需要，也达不到温家宝总理提出的“凡涉及群众利益和公共政策的事项，都要及时向群众公开”的要求和《条例》对公开范围的规定。就依申请公开而言，尽管实践中迈出了可喜的步伐，申请数量在逐步增加，但仍然普遍存在申请数量少、救济渠道使用少、群众对于《条例》不了解、不愿用、不好用、不敢用等现象，制度有闲置风险。
（3）各地年度报告中基础数据的统一性、客观性、可靠性还需要进一步提高。政府信息公开对政府信息资源管理能力的要求是非常全面的，政府信息必须准确、及时、完整，不同地方的数据必须标准统一。然而，对比各地已经公布的数据，不论是主动公开信息的数量还是依申请公开的申请量，或者是答复信息不存在的比例，都存在比较大的口径差别，难以找到合理的解释。如果这些基础信息不准确，必然会影响信息公开的实际效果和制度的权威性。
（4）政府信息公开所需要的一些配套制度尚不到位。一是《条例》实施细则或者解释缺乏，导致在一些问题上各行政机关自行掌握标准，这方面最为典型的当属《条例》第8条以及第14条的规定，由于一直没有制定实施细则或者解释，导致例外的范围一直不好把握，实践中随意性比较大；二是《条例》规定的一些工作层面上的配套制度迟迟不能到位，影响《条例》的实施效果，如各级行政机关目前从事信息公开工作的大多是兼职人员，大部分地方尚未制定信息公开成本收费办法，信息公开责任追究制度尚未建立，政府信息公开目录编制缺乏技术、人才与资金的支持等等；三是体制改革的不同步，有时会造成信息公开制度孤军奋战的局面，制度的实施面临来自不同方面的阻力。
如果从理论层面深入分析，可以发现上述种种问题的根源其实在于没有处理好《条例》实施的政府推动与法治推动两种方式的衔接和过渡。也就是说，尽管《条例》确立的是一项现代法律制度，为法治发挥作用奠定了基础，但其实施仍然还没有走出传统的政府推动模式，存在重制度建设、轻制度应用的问题。因此，下一阶段要推动《条例》更好实施，必须引入新动力，实现从制度建设向制度应用的跨越。
政府推动与法治推动是制度演进的两种重要形式，它们之间的根本区别并不在于是否存在法律规则，而在于法治是一种生活方式，是千千万万人的实践体验。就推动形态与推动方向而言，政府推动由上而下、由内而外，供给驱动，推动主体是政府机关，国家权力居于中心地位；法治推动由下而上、由外而内，需求驱动，推动主体是广大民众，公民权利居于中心地位。市场经济完善的国家普遍以法治推动为主，尽管特定领域的政府推动也非常有效；非市场经济国家基本依赖政府推动，法治作用会随市场化进程的扩散而同步增强。对于从计划经济向市场经济转轨的转型国家而言，法治作用有两种形态。法治的建立首先需要借助政府的力量，启动整个市场化改革的进程，待市场体系基本得以确立以后，实现由政府推动向法治推动的根本范式转变，因此，整个转轨过程中政府推动是基本的作用形态，以制度建设带制度应用，也就是通常所说的变法过程。同时，由于法治本身对于市场体系的建立具有强大的反作用力，在转轨过程中，需要抓住机会，及时转变或调整政府职能，放松政府控制，不断加强法治调控的范围与作用的力度，逐步树立法治权威，因此，法治在转轨过程中始终可以在某些局部率先发挥决定性的作用，以制度应用促制度建设，也就是通常所说的自发过程。
借助上述逻辑，《条例》实施目前仍然基本处于政府推动的供给主导模式之中，重在制度建设，法治推动还难以发挥根本性的作用，公众还不能充分利用制度建设带来的好处。一方面，各级行政机关确实非常重视《条例》的实施，并投入了大量的资源建立制度，但是，公众应用这些制度还面临各种实际困难，有些政府官员还不适应公众提出信息公开申请，甚至会阻扰公众行使知情权，由此导致制度建设与制度应用脱节。同时，在政府推动模式之下，许多行政机关习惯将政府信息公开当作一项重要行政任务来抓，无非是以领导重视、开会、发文、建立机构等传统方式落实，并不太关注公众是否能够应用制度，由此会进一步加剧重制度建设、轻制度应用的格局，甚至无法避免以会议贯彻会议、以文件传达文件等常见结局。这种推动模式最终必然会陷入两难：如果领导注意力发生转移 （不重视），制度建设可能会忽然失去动力，使整个制度陷入无人问津的边缘化状态；如果领导反复强调抓落实（太重视），会进一步强化重制度建设、轻制度应用的格局，造成更加严重的制度闲置和浪费。
因此，为避免出现上述两难，有必要在政府前期大力推动《条例》实施的基础上，自下而上引入新动力，以公众的需求和制度应用为中心，更大程度发挥法治的推动作用，实现信息公开领域政府推动与法治推动相互促进，并逐步向法治推动为主的范式变革。易言之，《条例》的实施需要更加重视、回应公众的需求和需要，以人民利益为最大考量，实现从制度建设向制度应用的跨越；需要在继续做好自上而下主动公开工作的基础上，下大力气拓宽、完善依申请公开的渠道，容忍、引导、鼓励公众运用《条例》，在应用中不断帮助政府完善制度；需要在继续发挥各级行政机关作用的基础上，更加充分发挥法院行政审判、人大监督、媒体监督、社会监督的作用，调动社会各个方面的积极性和参与热情。只有通过这样的范式转变，让制度充分用起来而不仅仅只是建起来，才能实现《条例》的初衷，赋予制度以生命和活力，并进而让政府信息公开的阳光普照每一个角落，温暖每一个心灵。（作者系中国社科院法学所研究员）
