六、信息公开与依法行政的关系
通过信息公开来促进甚至倒逼依法行政，这是一种非常普遍的期望和寄托，不仅社会舆论持这种看法，现行《政府信息公开条例》也将“促进依法行政”作为四个立法目的之一。信息公开与依法行政的关系，从表面来看似乎呈一边倒的态势，以信息公开促进依法行政，几乎成为了无需讨论的常识和定理。
但是，对其他国家信息公开法稍作考察，似乎很难找到类似的将促进依法行政作为信息公开法立法目的的例证。更重要的是，通过近十年来的实践，回过头来总结反思，我国信息公开中出现的维权化、信访化趋势，一定程度上与这个立法目的设定有关。因为，既然信息公开是要用来促进依法行政的，那么当人们对于行政行为合法性存在疑问的时候，选择通过信息公开的渠道来寻求救济就是合乎情理的选择。《政府信息公开条例》实施之初出现的“三位法学教授激活《政府信息公开条例》追问首都机场高速15年巨额收费”，目的就是对高速公路收费合法性提出质疑;国土部门、住房城乡建设部门的信息公开纠纷数量往往靠前，原因就在于征地拆迁纠纷高发多发，不少人通过信息公开对征地拆迁行为的合法性提出质疑。毫无疑问，申请人选择通过信息公开的方式来对其他行政行为合法性进行挑战，在法治框架内很难达成其目的。但是，申请人的这种选择有着其自己的道理和逻辑，这其中，现行《政府信息公开条例》对于信息公开与依法行政相互关系的基本定位是重要因素。
进一步从理论上加以剖析可以发现，以信息公开促进依法行政在逻辑上是不成立的。信息公开法本身就是行政法，依法行政就是要求行政机关严格遵守、执行法律，也就是说，信息公开法本身是依法行政之内的事物，而所谓促进甚至“倒逼”，必定是依法行政之外的事物。人不能扯着自己的头发把自己提起来。作为依法行政内在要素之一的信息公开法，当然也不能发挥外部的促进作用。什么能够促进甚至倒逼依法行政呢?必然是依法行政以外的事物，比如司法监督。
关于信息公开与依法行政关系的正确的定位，是党的十八届四中全会决议的定位，政务公开(信息公开)是法治政府(依法行政)建设的重要方面，也就是说，信息公开是依法行政的重要内容之一。依法行政必然要求信息公开，但是不能将这个逻辑倒过来，认为是信息公开促进了依法行政。这种倒因为果的逻辑错误，不仅信息公开领域存在，其他很多领域都存在，比如，有正规研究机构给出过一个研究结论，星巴克咖啡店开的多的地方，经济活跃度较高，言下之意，要想经济发展好、星巴克咖啡少不了，这显然是把原因与结果搞颠倒了。
七、信息公开主体与行政主体的关系
信息公开有着给付行政的特点，行政机关与社会公众的关系，主要是给予一定信息，而不是课以一定义务，这与传统的行政管理迥然不同。由此也形成了一种普遍性看法，认为信息公开在主体问题上具有特殊性，无论是否具备一般意义上的行政主体资格，都可以作为信息公开主体，认为“信息公开主体之所以可以游离开行政主体理论，主要是因为行政主体理论是秩序行政的产物，秩序的维护要以限制公民权利为代价，要特别强调主体的资格以及权力的来源。而信息公开属于给付行政范畴，是受益和提供信息服务的，所以，没有必要受行政主体理论桎梏”。这就是理论和实践中日渐流行的“信息公开特殊论”。根据这种主张，信息公开主体不仅包括传统的行政主体，还包括那些传统上不具有行政主体资格的办事机构、派出机构，如法制办、派出所等，以及那些不对外行使行政管理职权因而一般不被视为行政管理机关的单位，如新华社、行政学院等，甚至公共企事业单位也被作为信息公开主体。
信息公开主体的扩大，表面看似乎不存在问题，但是一进入实践层面，问题就开始暴露出来了。申请人向传统行政主体以外的其他主体提交信息公开申请，如果得以公开可以不论，如果被拒绝后诉诸法院，就将提出一个很棘手的问题：传统上不具备行政主体资格的单位，或者基于其职能一般不进入行政诉讼程序的单位，能否、应否以信息公开主体的身份进入行政诉讼程序?通过考察中国裁判文书网可以发现，有些判决坚持传统的行政主体理论，以主体不适格为由驳回起诉，有些判决回避了主体资格问题，以拒绝决定并无不当为由驳回诉讼请求，当然，也有些判决责令相关单位重新对申请人的申请作出处理，这实际上是默认了其信息公开主体的身份。
信息公开主体与行政主体的关系之所以处于这种模糊状态，根本原因是信息公开的特殊性容易让人产生模糊认识，直接原因是现行《政府信息公开条例》在这方面的规定较为笼统，当然，这也是由于当初对信息公开制度认识不深入，对规律性把握不够的结果。处理好这对关系，是此次《政府信息公开条例》修订的重要任务之一。
从我国信息公开实践中暴露出的实际问题出发，参考各国信息公开法的基本经验，处理好信息公开主体与行政主体的关系，关键是把握好信息公开主体的三个基本特征，并以这三个基本特征为衡量标准，将信息公开主体限定为特定范围内的行政主体。一是行政性，作为信息公开义务主体的单位，应当是行政性的单位，而不包括立法机关和司法机关，也不应该包括所谓的公共企事业单位。这是因为信息公开法首先是行政程序法，是约束行政机关的法律，不能超出这个基本范畴适用于不具有行政性的其他单位。二是外部性，作为信息公开义务主体的行政机关，应当是那些对外履行行政职责、其行为能够直接影响当事人权益的行政机关。这是因为信息公开法之所以被创设出来，主要目的是监督行政机关依法行使权力，只有那些对外行使行政管理职权的行政机关，才适宜作为监督对象，那些不具有外部性的行政机关，虽然从理论上也有监督的必要，但是从成本收益的角度考虑，并没有现实的必要性。三是独立性，作为信息公开义务主体的行政机关，应当是在组织上相对独立地履行职责的行政机关。这是因为信息公开作为法定义务，需要由司法监督作为保障手段将其落到实处，而组织上的独立性，是行政机关接受司法监督、进入司法程序的前提条件之一，那些不具备组织上的独立性的行政机关，由于它不能独立参加司法程序，因此无法强制其履行信息公开法定义务，因而即便将其作为信息公开义务主体，也是没有实际意义的。
八、信息公开与其他公开的关系
除《政府信息公开条例》外，我国现行246部法律中，有近一百部包含有关信息公开的条文，现行七百多部行政法规中，有约三分之一的行政法规包含有关信息公开的条文。那么，其他法律法规规定的信息公开，与《政府信息公开条例》规定的信息公开有什么区别，如何恰当处理他们之间的关系，成为《政府信息公开条例》需要处理好的重要问题。
《政府信息公开条例》规定的信息公开，以保障知情权、监督行政机关为主要目的，可以称之为“基于知情权的信息公开”。其他法律法规规定的信息公开，有一些也属于这一类，与《政府信息公开条例》规定的信息公开属于同一类事物，除此之外，还可以区分出四类其他类型的信息公开。一是作为行政程序一个环节的信息公开，如《城乡规划法》第二十六条规定的“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日”;二是作为行政处罚方式的信息公开，如《水污染防治法》第十九条规定的“县级以上环保部门对违反本法规定、严重污染水环境的企业予以公布”，《产品质量法》第十七条规定的“进行监督抽查的产品质量不合格的责令改正，逾期不改，由省级以上政府产品质量监督部门予以公告”;三是作为专门公共服务的信息公开，如《不动产登记条例》规定的不动产登记资料查询，《统计法》规定的国民经济统计信息的公开等;四是作为行政管理措施的信息公开，最典型的是《证券法》规定的证券管理部门对于上市公司监管要求的信息公开，以及《基金会管理条例》第三十八条规定的“基金会、境外基金会代表机构应当在通过登记管理机关的年度检查后，将年度工作报告在登记管理机关指定的媒体上公布，接受社会公众的查询、监督”，等等。这四类信息公开，与《政府信息公开条例》所规定的基于知情权的信息公开，在法律依据、公开主体、公开客体、公开对象、公开方式、法律后果等方面，都迥然有异，不能不加区分。
一般情况下，不同类型的信息公开，按照相应的法律规定办理。申请人不能依据《政府信息公开条例》要求行政机关实施其他类型的信息公开，因此，在《政府信息公开条例》中，应当引入相应的豁免条款，即其他法律法规已经规定了公开的方式、渠道、程序的，申请人应当按照其他法律法规的规定办理。需要注意的是，区分不同类型的信息公开，不应成为对行政机关的硬性约束，豁免条款本身不是强制性的，而是授权性的，申请人依据《政府信息公开条例》要求行政机关实施其他类型的信息公开的，行政机关可以进行权衡，如果没有什么不便，也可以向其提供所要求的信息。
九、信息公开与数据开放的关系
将数据开放纳入《政府信息公开条例》，是一种很高的呼声。对此，此次《政府信息公开条例》修订不能不认真加以考虑。
从信息公开法的发展实际来看，当前世界各国信息公开法，还没有将数据及其开放作为主要客体的立法例，与之相反，倒是有一些国家在信息公开法之外，准备单独出台政府数据开放法，与信息公开法并行并列。世界各国信息公开法的制度与实践，并没有朝着数据开放的方向演进，恰恰相反，而是走出了一条信息公开与数据开放分立、并行的发展道路。将数据开放视为信息公开高级阶段的看法，并没有在实践中得到验证。
实践中的数据开放与信息公开的分道扬镳，其根本原因在于，作为法律客体的信息和数据，二者之间存在着重大的内在区别。第一，基本内涵不同。信息是具有特定含义的知识，数据本身不具有特定含义，单独的数据无法传递特定的知识。可以打一个简单的比方，10000是一个数据，但是，这个数据本身没有任何特定的意义，如果说“某机关一年收到信息公开申请数量为10000件”，则意味着特定的含义，这就是信息。需要注意的是，数据不等于阿拉伯数字，坐标、状态等，都是数据。第二，物理形态不同。信息的公开是一条一条的，数据的开放是一片一片的。翻阅已经出台的为数不多的数据开放法，其调整的对象都是成片的集合的数据，而不是零星的数据。零星的数据没有什么价值，无法作为数据开放法的客体。例如，美国正在审议中的《政府数据开放法》在描述其客体时，使用的概念就是“数据集(Data Asset)”，其含义是“数据资源的集合”。第三，价值指向不同。无论是信息公开，还是数据开放，都是因为公开的信息和开放的数据都对于人们有价值，信息和数据也正是因为这种价值上的有用性，才具备成为法律客体的基本要求，从而支撑起相应的立法。作为法律客体的有用性，是信息和数据乃至其他任何法律客体的共同特征，但不同的是，信息和数据对于人们的价值是不同的。这一点，很直观地反映在立法目的之中。信息公开法的立法目的，也就是信息公开的基本价值，最主要的是监督价值，在监督的基础上衍生出相应的责任提升、治理改善等价值。而数据开放法的立法目的，显然不是监督，不仅不是监督，数据开放的一个基本准则是匿名化，即所开放的数据必须经过匿名处理，这种匿名化处理与监督所应当具有的明确指向性相去甚远。依然以美国出台的《政府数据开放法》为例，其确立的立法目的有四个，一是提升治理效能，二是创造商业机会，三是促进科技发展，四是优化民主进程。其中，《政府数据开放法》就第二个和第三个立法目的做了进一步的细化，涉及到提高社会生产率、降低能源消耗、降低升本，提升社会安全度、促进创新、助力科技发明、促进企业发展、改善教育质量，等等。显而易见，客体对人的有用性不同，决定着法律关系的不同，从而也就从根本上决定着相应法律的不同。
基于这种客体的内在差异，信息公开法与数据开放法在指导思想、基本原则、基本假设、规制手段等方面也大不相同。比如，两类法律对政府机关主动作为的要求不同，信息公开法一般不要求政府机关主动制作加工汇总整理信息以对外公开，而是以信息的客观状态为限，而数据开放法则要求政府机关主动地制作保存整理相应的数据库以对外开放;又如，信息公开一般以免费为原则，超过合理程度的才收取最低限的成本费用，而数据开放在收费方面，没有这种限定，可以以收费为原则;再如，政府机关对于所公开信息的真实准确，一般不负相应的责任，有些国家的信息公开法甚至明确排除了政府机关对所公开信息真实准确的责任，但是，对于数据开放法而言，所开放数据的真实准确却是基本要求，政府机关有责任采取措施保证所开放数据的真实准确;等等。
据此而言，要求将数据开放纳入到《政府信息公开条例》，甚至将数据开放视为信息公开的升级版、更高形态，是一种认识误区。信息公开与数据开放，是两类互不相同的法律类型，不宜合二为一。
十、主动公开与依申请公开的关系
主动公开和依申请公开，是信息公开的两种不同方式。主动公开指，无需特定申请人主张，行政机关主动对社会公开发布信息的行为。依申请公开指，申请人按照规定要求以特定方式向其提供特定信息，行政机关按照规定在特定时间内对申请人的要求作出是否满足其要求的决定的行为。主动公开是政府和整个社会的关系，是点对面的，依申请公开是政府和某一特定社会主体的关系，是点对点的。围绕两种不同的公开方式，逐渐发展出一些配套的规定，如公开的内容、公开的方式、公开的程序、公开的救济等，使得两种公开方式的规定，逐渐成为两个并行的制度体系。但是，这两个制度体系的地位并不平等。
在信息公开法发展历程中，依申请公开是信息公开法的主体内容，绝大多数国家信息公开制度的主体内容，都是围绕信息公开申请法律关系展开的，从信息公开申请的提出，到信息公开申请处理决定的作出，以及后续的救济程序，都是如此。在信息公开法的后续发展中，特别是由于信息发布技术的进步，主动公开在越来越多的信息公开法中作出规定。但是，这并不意味着主动公开与依申请公开取得了同等地位。应当说，绝大多数国家信息公开法中，主动公开都处于次要的、附属性的地位，且主要是对公开内容和公开方式的规定，缺乏公开程序、公开救济等方面的规定。
反观我国现行《政府信息公开条例》，与多数国家的信息公开法有所不同，它基本上是围绕主动公开这个核心构建起来的一个制度。这是由当时的一些具体情况所决定的。经过7年多的实践，这种框架结构日渐暴露出一些问题。一是依申请公开程序规定过于简略，致使整个信息公开申请处理流程存在许多程序盲点，如期限的起算点、征求第三方意见程序、补正的具体操作办法，等等。同时，依申请公开法律关系中权利义务边界过于模糊，公开范围不够清楚。程序的过于简略与权利义务边界的过于模糊，是依申请公开纠纷高发多发的直接原因。二是逻辑不够严密，在公开的方式和程序上，没有明确区分主动公开和依申请公开两种不同方式作有针对性的规定，如信息公开的权限、方式、范围等，没有区分是适用于主动公开还是依申请公开，一些明显应当适用于主动公开的规定，实践中被适用于依申请公开，由此导致了更多的问题。正如曾经参与《政府信息公开条例》制定的学者所指出的那样，“《条例》在结构、程序、制度的协调性方面还存在一定的缺陷，有很大的提升和优化空间。比如：第二章‘公开的范围’主要规定的是主动公开，第三章‘公开的方式和程序’规定的又主要是依申请公开，导致《条例》在整体结构上不匹配”。我国信息公开实践中的“谁制作谁公开”，是这方面的典型例证。《政府信息公开条例》第十七条规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”这显然是针对主动公开所做的规定，但是，由于结构上的混乱以及其他一些现实原因，这一规定被适用于依申请公开，造成相当程度的混乱。实际上，依申请公开的很多规定，与“谁制作谁公开”的逻辑是直接矛盾的，比如，征求其他行政机关意见的程序，主要就是解决从其他行政机关获取信息能否公开的问题，还有绝大多数国家予以豁免公开的“行政机关之间的往来文书”，解决的也是从其他行政机关获取信息是否公开的问题，等等。从其他国家信息公开法中，找不到适用于依申请公开的类似于“谁制作谁公开”的条款，原因就在于此。
处理好主动公开与依申请公开的关系，主要应把握好三个方面。第一，对现行《政府信息公开条例》的体例结构进行调整，将主动公开与依申请公开加以区分，主动公开应当相对独立，其他的则都是适用于依申请公开的规定。第二，主动公开部分侧重内容，可以大幅增加主动公开的内容，因为现在的信息公开技术条件已经高度发达，可以以很低的成本公开大量的信息。同时，主动公开要求的落实，一靠信息公开主管部门监督督促，二靠对公开格式、渠道等操作性要求的明确，越明确具体，越有利于落实。第三，依申请公开侧重程序，要对信息公开申请的提交、接收、征求第三方意见、补正、处理、最终作出决定、送达等全流程进行规范，使得行政机关和申请人都有章可循，整个信息公开法律关系井然有序。
（作者：国务院办公厅政府信息与政务公开办公室干部 后向东）
