信息惠民政策下的政府信息生态链研究

 

　　从2014年广州市政协常委曹志伟拉开一幅4米长的“人在证（征）途”图纸详述办证难，到2015年李克强总理讲述“我妈是我妈”的奇葩证明，全社会围绕“办证多、办事难”展开广泛讨论，各项政策纷纷出台。2015年11月，国务院办公厅印发《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》（以下简称《通知》），要求坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续[1]；2016年4月，国务院办公厅转发十部委联合发布的《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》（以下简称《信息惠民方案》），明确提出通过“一号一窗一网”解决群众办事过程中“办证多、办事难”等问题。[2]

 

　　《信息惠民方案》由于极具可操作性，得到媒体及公众的一致拥戴，也引发了学术界的积极响应。《信息惠民方案》的思路很清晰，即通过“信息共享”解决办事难——“推进‘互联网+政务服务’，促进部门间信息共享，是深化简政放权、放管结合、优化服务改革的重要内容。为进一步推动部门间政务服务相互衔接，协同联动，打破信息孤岛，变‘群众跑腿’为‘信息跑路’，变‘群众来回跑’为‘部门协同办’，变被动服务为主动服务，特制定本实施方案。”诚然，在理想状态下，信息共享可以消除任何纸质证明存在的空间，因而能实现全程“网上办事”；但是必须看到，政府部门间信息共享是一个无论在学术界还是在实践中都长期难以攻克的顽疾——“由于长期形成的政府部门的条块分割惯例，政务信息跨部门共享困难，信息孤岛现象严重。我国电子政务信息共享的整体水平仍然较低，信息共享不时涌现出低效率甚至无效率的情形”。[3]从2002年“信息共享”第一次出现在政策文件《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中，至今已经有14年之久，足见该思路实施的难度巨大。

 

　　那么，在公民办事过程中，到底需要如何共享信息？为何信息共享这么难？本文对上海市个人办事项目中出现的政府间信息共享需求进行分类分析，揭开信息共享的面纱，进而借助信息生态学理论，对《信息惠民方案》中的政府信息生态链进行理论分析，为其顺利实施提供依据。

 

 

　　本文以公民办事中的政府部门间信息共享为研究对象，借鉴了国内外政府信息共享的研究成果，各方面研究概述如下。

 

　　（一）政府部门间信息共享的国内研究概况

 

　　政府部门间信息共享是信息资源管理领域的一个经典研究命题，研究成果丰富。截至2016年8月18日，在中国知网数据库中，题名中含“信息（or数据）and 共享（or孤岛） and 政务(or政府)”的文章共有1017篇。这些研究主要针对两个方向：一是分析影响政府部门信息共享的因素，剖析共享障碍；二是探讨共享系统及机制的设计和实现，力图改进信息共享的质量。其中，第一个研究方向是本命题的核心，也是最大的难点，因此学者们运用多学科的方法进行突破，较有代表性的研究包括：从经济学角度分析，提出共享障碍的根本原因在于存在信息租金，解决这个问题需要在政府信息机构的体制改革中适度引入市场机制并建立相应的法律保障[4]；用博弈模型对信息共享时存在的“囚徒困境”进行分析，给出解决策略[5]。在第二个研究方向上，较有代表性的研究包括：采用问卷广泛调查与专家重点调查，提出了一整套跨部门共享机制改进的方案与对策[6]；应用关联度分析法，结合具体城市政务实践，构建城市政府的业务参考模型和信息资源共享模型[7]。此外，最新的研究成果显示，将云计算作为信息共享的技术基础已逐渐成为各级政府的实践形式，学者分析了利用云计算在海量数据处理和共享方面的优势，解决“数字福建”建设过程中出现的数据异构、信息共享困难的问题[8]；同时，政务数据呈现出从“共享”走向“开放”的趋势，上海市政府数据资源开放内容已基本覆盖各部门主要业务范围，涵盖了经济建设、资源环境、教育科技、道路交通、社会发展、公共安全、文化休闲、卫生健康、民生服务等11个重点领域[9]。

 

　　（二）政府部门间信息共享国外研究概况

 

　　由于各国国情差异大，我国的户籍管理制度、身份证信息管理制度及其相应的办事流程，都和国外大相径庭，如文章《美国公民身份信息的多维度管理》介绍道：“无论搬到了哪里，美国人的住所流动情况、工作变动情况、收入变化情况和缴税缴费情况等都一清二楚地随时记录在社会保障卡里面。”[10]因此，美国已经实现了基于公民办事的信息共享，所以本研究针对的公民办事中的政府信息共享问题，在某种程度上属于“中国特色”问题，对于国外学者而言，可能不具备学术讨论的意义。此外，承诺制是一种具有中国特色的机制创新，国外研究稀少，因此，本研究主要参考“政府信息共享”这个核心问题的外文研究成果。

 

　　按照检索式“标题=((information or data) shar* government)，数据库=Web ofScience 核心合集”进行检索，截至2016年8月18日，共检索到论文31篇。文章数量少从侧面印证了发达国家政府信息共享程度高的现实情况。这些研究成果主要涉及三个方面：信息共享的需求、信息共享的影响因素和信息共享的改进。其中影响因素较为复杂，研究结果集中，美国、英国、中国等多国学者试图通过多种视角来挖掘各种因子，如管理和文化的障碍[11]，上层领导的权力、相容性、成本、安全、预期的风险等[12]，技术、机构、环境、业务流程等[13-14]。从研究方法看，实证研究是最主流的方式，有学者从台湾地区的实践出发，分析了政府部门间跨边界信息共享的框架、影响因素、效率、方式等[15]，研究较为全面深入。有学者用成本效益分析法，研究一个在英国的通过信息共享减少暴力伤害的案例，显著地揭示了在卫生、警察、地方政府间实现信息共享的效益[16]。同时，在信息流动过程中的隐私保护问题也受到学者关注，在对加利福尼亚税务局通过数据挖掘查找报低收入或不申报纳税的人的案例研究中，学者认为关注相关者利益、程序公平、注重解释和反馈，可以减少公民由于担心隐私泄露而对信息共享项目的抵制[17]。

 

　　（三）政府信息生态理论研究概况

 

　　截至2016年8月18日，在中国知网数据库中，题名中含“信息（or数据） and 生态 and 政务(or政府)”的文章共有54篇。这些文章以信息生态系统理论为基础，将政务信息系统升级到政务信息生态系统的理论框架上。研究主要包括理论构建和实践应用两方面，前者以政务信息生态系统的理论研究为主，以赵云合的博士学位论文为代表，对政府信息系统中政务信息人、生态因子、生态系统的结构与功能、生态位、生态链、生态系统平衡等概念进行建构[18]；后者致力于将信息生态理论用于分析政府信息系统实践，如谢佳立足重庆市南岸区的电子政务实践，提出基于信息生态理论的管理策略[19]。覃正等人的研究兼顾上述两个方面，在建构理论框架的基础上，用理论解释现实，还提出了前瞻性的分析，为政府部门间信息共享指明了方向：①激励机制主要是通过行政权威的干预实现的，方法单一，从长期的发展来看，需要考虑市场化的替代方法，丰富激励手段；②在参与信息共享的政府部门数量增大到一定程度的情况下，现有的管理模式将难以胜任，需要建立基于第三方信任的共享模式；③如果在更大范围和更高层次上实施府际信息共享，就不能不考虑可能带来结构变动以及与信息环境的共同进化关系。[20]

 

　　（四）本文研究的技术路线及其合理性分析

 

　　本文的技术路线为：①对政府部门间信息共享分类，并以上海市个人办事项目集合为例，通过逐条梳理，明确在办事项目中各类共享出现的情况，进而结合实例对难度最大的共享类型做全面剖析；②依据信息生态位理论，对比分析现实政府信息生态链和《信息惠民方案》规划中的政府信息生态链。

 

　　采用这种技术路线的理由如下：

 

　　第一，在公民办事过程中，涉及到政府部门间信息共享的多种情况，通过全面梳理市民办事项目中的共享类型，可以更清楚地定位共享难点。第二，信息生态链理论研究“存在于特定的信息生态中的、由多种要素构成的信息共享系统”，公民办事的G2C电子政务系统正好在研究范围中。第三，现实中出现政策措施，需要理论支撑，而信息生态链理论能较好地解释各类现象。

 

 

　　在政府部门间信息共享的障碍中，“条块分割，部门利益”被提及最多，并没有出现公认有效的对策。研究表明，政府间信息共享需要跨越垂直和水平的部门边界。根据我国政府机构的设置特点，信息共享需要跨越的边界有三类：地域、部门、层级。将三种要素排列组合，共可以出现8种情况。此外，在办事项目中也常见需要企事业单位向政府部门提供材料的情况，根据单位所处的地域，分为本地单位和外地单位两类共享情况。常见的企事业单位，除办事人所在的单位外，还有医院、银行、公证机构、检测机构、行业协会、社会团体等。由图1可见，在全国5级政府机构设置下，存在复杂的信息共享结构，图中实线表示因上下级关系而容易实现的共享。

 

　　（一）信息共享需求分类

 

　　下面以上海市市民办事项目为样本，分别从适用范围、共享结构、共享难度、事项举例四方面，对10类信息共享进行说明（参见表1）。

 

 

　　(二)上海市民办事项目中的10类信息共享统计分析

 

　　从2015年8月1日－10日，登录“中国上海”政府门户网站，将“网上政务大厅”[21]全部个人办事项目采集下来（网址：http://zwdt.sh.gov.cn/zwdtSW/index.do），共有子栏目26个，包括生育收养、教育科研、社会保障等类型，办事项目共465项。从2016年6月15日至2016年7月8日，对每个办事项目所需材料进行逐条分析，依据表1判别共享类型。

 

　　材料分析原则是：以需要在政府部门之间传递的材料为准，对于已经获得的资质类文件，因其可以直接由办事人提供给办事机构，故不纳入材料分析范畴。

 

　　如办理“户口动态项目的更改”，需要“申请人持户口薄及申请人的学历证书、结婚证、工作证，或工作单位劳动、人事部门等出具的有关证明，到常住户口所在地派出所办理更改手续。”在这些材料中，户口簿、学历证书、结婚证，可以由居民直接提供，因此这些材料都不需要分析。“工作单位劳动、人事部门等出具的有关证明”需要分析，由于需要本地企事业单位向政府机构提供证明，共享类型为I。

 

　　特别说明：由于“中国上海”网站在2015年11月2日改版，有的项目办事说明不再显示在“网上政务大厅”里，而是在特定职能部门的网站上。

 

　　⒈事项统计

 

　　由于网站对于办事项目的分类存在冗余，统计分析中发现了重复的办事项目，经查验后不属于办事项目的内容；此外，还存在一些办事项目属于“企业办事”而非个人办事的情况。这两种不符合研究要求的办事项目共计45项，因此最终进入共享类型分析的个人办事项目为420项。

 

　　⒉是否需要信息共享的事项数统计

 

　　统计表明，有142个办事项目无需在政府部门间传递材料，只需办事者直接提供自有材料即可；有278个项目需要在政府部门间传递材料。由此可见，有约三分之二的办事项目，在没有信息共享机制的情况下，需要公民跑腿办事。

 

　　⒊办事项目中共享类型出现种类数量统计

 

　　统计表明，在126个事项中，仅出现一种共享类型；在100个事项中，出现2种共享类型；在32个事项中，出现3种共享类型；在15个事项中，出现4种共享类型；在4个事项中，出现了5种共享类型；在1个事项中，出现了6种共享类型；各种情况占总数的比例如图2所示。因此，达成2种类型的共享就可以完成的办事项目达到总数的81.29%，需要3类及以上共享的仅占办事项目的18.71%。

 

　　⒋办事项目中各类共享出现频率统计

 

　　统计表明，各类共享出现的频率有显著差异，如图3所示，从出现频率最高到最低的分别是：I类共享出现在211个事项中，占总数的75.90%；E类共享出现在27.34%的办事项目中；随后依次是G类（23.02%），F类（22.26%），A类（12.59%）H类（7.55%），D类（6.83%）J类（4.32%），B类（2.52%）和C类（0.72%）。值得注意的是，出现最多的I类共享意味着公民办证过程中需要得到政府部门以外的企事业单位的证明，这是在以往的政府信息共享研究框架中未曾出现的。
 

 

　　⒌基于共享类型的办事难易度统计

 

　　从办事难易度来看，A、B、C、D、J五类共享都有“跨地域”特征，公民办事需要付出较高的交通成本；E、F、G、H、I五类共享在本地完成，公民跑腿成本较低。因此，根据办事难易度对共享类型进行集群统计，以是否“跨地域”为集群标准，统计结果是：有67个事项存在跨地域共享，占全部事项的24.10%；其余75.90%的事项仅需要本地共享。因此，从共享效率看，优先实现本地各级各类政府部门间信息共享，可以解决大部分办事项目的“跑腿”问题。

 

　　（三）信息共享难点——A类共享实例分析

 

　　通过对全部10类信息共享情况进行简要分析，可以发现A类共享难度最大，需要跨越三种政府边界。而对于流动人口和户口迁移人群而言，存在严重的办证难。据《中国统计年鉴2015》，我国流动人口在2014年年末达到2.53亿人[22]；户籍迁移情况也广泛存在，据《广东统计年鉴2015》，该省2014年迁入迁出人口总数为161.78万人[23]。下面以著名的奇葩证明“我妈是我妈”为例，从事例解析、共享结构、共享难度对A类共享进行分析。

 

　　⒈事例解析

 

　　陈先生是发生户籍迁移的“新北京人”，在北京的户口簿上，只有本人和老婆孩子的信息，因此北京的旅游管理部门确实不掌握陈先生的亲属关系信息；同时，父母在江西老家的户口簿上，早就没有了陈先生的信息，只有通过查询老家街道（乡镇）派出所的户籍档案或村（居）委会，才能获取陈先生的原始亲属关系信息。因此，仅仅从信息核实的角度看，北京的旅游管理部门需要证明无可厚非。由表1可知，证明“我妈是我妈”需要跨省跨部门跨层级信息共享，属于典型的A类共享。

 

　　⒉共享路径分析

 

　　A类共享需要“跨地域横向共享平台+跨部门横向共享平台+部门内跨层级纵向共享平台”才能实现。在本事例中，需要在江西的街道派出所和北京旅游局之间实现信息共享，如图1所示，相当于“乙1-1-1街道B办公室”的信息要达到“甲省A局”，其可能的路径有多条，以通过政府机构数量为依据，最短的三条路径是：①乙1-1-1街道B办公室→乙1-1区B局→乙1市B局→乙省B局→中央B部→省B局→甲省政府→甲省A局；②乙1-1-1街道B办公室→乙1-1区B局→乙1市B局→乙省B局→中央B部→中央政府→中央A部→甲省A局；③乙1-1-1街道B办公室→乙1-1区B局→乙1市B局→乙省B局→乙省政府→中央政府→甲省政府→甲省A局。这三条路径都可以实现两部门间信息共享。

 

　　⒊共享可行性分析

 

　　在本事例中，A是公安部门，B是旅游管理部门，乙是江西省，甲是北京市。

 

　　在第一条路径中，由于“金盾”工程[24]已实施多年，可以推断“从江西某派出所到公安部”和“从公安部到北京市公安局”的纵向信息共享系统应该存在；由于北京是首都，电子政务系统发达，因而“从北京市公安局到北京旅游委员会”应该存在信息共享途径。但是北京市公安局是否能因为市民办事而核查江西某派出所掌握的公民信息呢？答案是否定的，据研究者访谈，目前公安机关只有在刑侦时才能跨省调阅信息。因此，第一条路径不可行。

 

　　在第二条路径中，除公安部内部纵向信息共享系统外，还需要公安部和国家旅游局通过中央政府的平台达成共享。国务院于2015年8月发布的《促进大数据发展行动纲要》指出：“2017年底前，明确各部门数据共享的范围边界和使用方式，跨部门数据资源共享共用格局基本形成。形成政府数据统一共享交换平台。充分利用统一的国家电子政务网络，构建跨部门的政府数据统一共享交换平台，到2018年，中央政府层面实现数据统一共享交换平台的全覆盖，实现金税、金关、金财、金审、金盾、金宏、金保、金土、金农、金水、金质等信息系统通过统一平台进行数据共享和交换。”[25]因此，在现阶段，此路径也不可行。

 

　　在第三条路径中，除公安部内部纵向信息共享系统外，还需要江西省和北京市通过中央政府的平台达成共享。这种共享平台目前不存在，因此，此路径也不可行。

 

　　⒋共享难度说明

 

　　上述分析表明，事项中存在跨省跨部门跨层级的A类共享时，只能依靠市民“跑腿”办证，信息共享无法实现。因此，“三跨”是所有共享类型中最困难的一类，从理论上可以推断，能解决此类信息共享的措施，也能解决其他任意类型的信息共享。如果“三跨”共享能够实现，公民办事将不需要在政府机构间传递任何纸质证明文件。

 

　　那么，在信息惠民政策下能否实现A类共享呢？下文将通过政府信息生态理论来分析。

 

 

　　由于“三跨”信息共享最为困难，因此以此类信息共享为突破口，通过对比现实政府信息生态链和信息惠民政策下的政府信息生态链，来分析后者的优势和面临的挑战。下文中的信息供方和信息需方，特指两个相互间具有跨地域跨部门跨层级属性的政府机构。

 

　　政务信息生态位就是指政务信息人开展政务信息交流活动时在政务信息生态环境中所占据的特定位置。政务信息生态位包括时空、功能、资源三个维度。[18]根据政务信息生态位理论，可以分析公民办事中的信息生态链，发现其中的规律，解析信息惠民政策实现信息共享的原理。

 

　　（一）跑腿办证：现实信息生态链

 

　　如图4，理想的信息生态链①由于异地信息无法直接共享而中断，因此需要跑腿办证，形成现实的信息生态链②+③，在这个生态链中政府部门和公民的生态位具有以下特点：公民的生态位显著低于政府部门；公民与信息供方在信息生态位的时空、功能和资源维度上都部分重叠；公民与信息需方在信息生态位的时空、功能和资源维度上都部分重叠；公民的信息生态位补足了信息供需双方的相离部分，使“断链”联通。
 

 

　　在这样的态势下，信息生态链产生了两个副产品：权力寻租和办假证。权力寻租源于信息供方和需方相对于公民的信息生态位优势，为了建立信息链，实现信息流动，公民被迫支付信息租金[4]。办假证是在信息生态链的环节③不通畅的情况下，为公民构建一个虚拟的完整信息链而滋生的违法活动。不仅如此，由于经济利益的驱使，两个副产品和信息共享难之间存在相互强化的关系，即“共享难→办证寻租→办假证→共享需求降低→共享更难……”。

 

　　（二）信息惠民：进化的信息生态链

 

　　如图5所示，通过全国信息共享平台，特别是共享的电子证照库，在信息生态链中增加了信息共享平台作为参与方，将原有信息生态链重构为⑤+⑥+⑦。包括三个环节：第一，公民信息共享平台提交办事请求，即环节⑤；第二，信息供方通过平台接收请求，信息从供方传递到平台，即环节⑥；第三，信息需方从共享平台上采用信息，完成信息共享过程，即环节⑦。在这个生态链中参与四方的生态位具有以下特点：信息共享平台的生态位，在时空、功能和资源维度上完全覆盖另外三方；公民、信息供方和信息需方在信息生态位的时空、功能和资源维度上部分重叠；相对于信息共享平台，公民、信息供方、信息需方的信息生态位地位相当。
 

 

　　在这样的态势下，现实信息生态链的结构被打破，重构为进化的信息生态链，现实中的副产品被自然消解：公民不再需要直接和信息供方及信息需方建立连接，所以权力无处寻租；如果公民办假证，将被信息供方证伪，办假证毫无意义；此外，还大大减少了信息需方的验证证明真伪的工作。需要特别说明的是，在这个模型里，信息供方也可以是政府机构以外的企事业单位、社会团体等，能够完成I、J类信息共享。

 

　　“信息惠民政策”的本质是一种新型的政府信息共享机制，当直接共享无法实现时，可以通过重构信息链完成信息共享。如果建设一个全国性的信息共享平台，不仅可以处理跨省跨部门跨层级的信息共享，也同样可以实现其他类型的信息共享，补足当前各类已有信息共享平台的功能或机制缺陷。由于互联网企业助力我国“互联网+政务”已成燎原之势，目前347个城市依托支付宝已服务超1亿市民[26]，因此，由互联网企业参与建设此模型中的信息共享平台具有相当大的可行性。

 

　　然而，必须看到信息惠民政策面临的风险和困难：由于信息共享平台需要整合公民办事过程中的全部信息，其自身的安全性需要达到类似于银行系统的“金融安全”层次，才能避免公民隐私泄露的问题。最大的难题来源于平台对于“条块分割、部门利益”顽疾的应对，建设和运行平台的政府部门必须要有足够的资源和行政权威，构建有效的信息共享制度，才能驱动各级各类政府部门通过平台共享信息。信息惠民政策虽然在理论上科学合理，但如果没有一套切实可行的制度支撑，依然无法成为现实。

 

 

　　（一）结论

 

　　本文在对政府信息共享、政府信息生态研究概述的基础上，从办证难、奇葩证明的现象出发，通过对个人办事中的10种信息共享类型进行统计分析，并借助信息生态理论进行政府信息生态链的解析，得出如下结论：

 

　　①依据政府部门的地域、部门、层级三个要素，结合与本地企事业单位和外地企事业单位的共享，共有10种共享类型。②统计表明，有约三分之二的办事项目，在没有信息共享机制的情况下，需要公民跑腿办事；其中约四分之一的办事项目需要跨地域共享，其余四分之三仅需本地共享。③对于流动人口和户口迁移人群，公民办事时通常需要实现跨地域的信息共享；对于其他人群，办事中只需本地跨部门信息共享。④“三跨共享”（跨地域跨部门跨层级）共享结构最为复杂，难度最大，在现阶段，尚无可行的共享路径，只能跑腿办证。⑤在现实的跑腿办证信息生态链中，存在权力寻租和办假证生存的基础。⑥在“信息惠民政策”下，政府信息生态链被重构，能消除权力寻租和办假证的存在基础，达到有效的信息共享。⑦信息惠民政策构建的信息共享平台面临信息安全的风险和信息共享制度难题。

 

　　（二）局限

 

　　由于篇幅所限，论证尚未充分展开，在以下几个部分存在明显的局限性：①政府部门间已存在的信息共享情况尚未分析，新的共享平台需要与已有平台兼容。②信息生态位理论能较好地解释信息惠民政策下的信息生态链的合理性，但没有解决信息共享机制难题。③没有分析企业办事中的信息共享情况，但全国性的信息共享平台应该同时解决企业办事问题。

 

　　（三）展望

 

　　信息惠民政策是中央政府对办证难、奇葩证明等现象的回应，从理论上分析，可以重构信息生态链，达成一种高效的政府部门间信息共享的目标。但是，政策要落实，需借助更多的工具，探讨打破现实信息生态链、重构新生态链的条件，即确保各级政府部门能长期有效地通过信息共享平台传递公民办事所需信息的信息共享机制，研究还需继续。

 

　　参考文献：略。