进入9月，问题奶粉事件，山西溃坝事件，河南、黑龙江两起矿难，深圳龙岗火灾，接连不断的新闻不断冲击着人们的眼球和神经。在如此密集的突发事件面前，中国政府表现迅速、公开而果断，没有掩盖回避，而是实话实说。此前的汶川大地震，中央和各地权威部门通过各种渠道在第一时间向社会发布震情、灾情，及时、通畅的信息披露，极大地消除了社会的焦虑恐慌。
赴纽约出席联合国会议的国务院总理温家宝9月24日与6家美当地及香港华文媒体负责人进行座谈时强调,信息公开重要的是政务公开。政府的工作必须透明,在阳光下进行。
政府选择在第一时间披露信息，并充分保证信息的真实可靠，展示了一个敢于负责的大国形象。这种进步，很大程度上得益于今年5月1日起开始正式施行的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）。被称为“阳光法案”的《条例》明确规定行政机关应当主动公开的政府信息范围，也为突发事件的信息公开提供了法律保障。
已施行五个月的《条例》如何督促政府公开信息，民众如何维护知情权利，带着这些问题，记者独家专访了《条例》起草专家，中国人民大学法学院博士生导师莫于川、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安，分别从政府公开信息与公民知情权利的角度对受社会广泛关注的《条例》予以评说。
打破“行政神秘主义”瓶颈
——访中国人民大学法学院博士生导师莫于川
大地：目前，世界范围内政府信息公开的立法状况如何，呈现出一种什么样的趋势？
莫于川：世界上多数国家都在最近几十年乃至最近十几年、几年开始大力推进政府信息公开及相关立法。据一项专题调查，当今越来越多的国家不同程度地公开行政活动，目前已有超过70个国家设立了比较独立的信息公开工作机构（信息公开委员会或信息官），已有超过50个国家出台了信息公开法（包括议会立法或政府立法），不仅包括美国、日本等发达国家，许多发展中国家也向着这方面努力，例如亚洲的印度、巴基斯坦等十多个国家、地区推出了相关立法，非洲的尼日利亚、加纳、肯尼亚等十个国家也推出了相关立法，此外还有近30个国家正为此努力。可见，建立和完善政府信息公开法律制度已是一个世界潮流，客观上促使我国必须顺应时代潮流尽快建立和完善政府信息公开法律制度。
大地：《条例》实施已经五个月了，有人评说它打破了“行政神秘主义”瓶颈，成为我国政府法制建设进程中具有里程碑意义的事件。作为起草专家，您如何看待《条例》？
莫于川：行政神秘主义，曾经是我们行政管理工作、行政执法工作当中的一种现象。我们过去已经认识到这个问题，如暗箱操作、透明度不够造成一些腐败、权力滥用问题。我们也曾经通过政策的推动来解决上述问题，比如政务公开、司法公开、警务公开、办事公开。此外，一些地方国家机关通过地方立法也已经在推动这样的事情。但也要看到，一些地方和部门做的推动工作，尽管富有创新意义，却存在许多局限性，特别是它没有高位阶立法的强大推动力和保障效果。
从某种意义上讲，5月1日实施的《条例》仍然不够理想。第一个不理想指的是它只是行政法规，不是法律。第二个不理想，是因为《条例》规定的内容不够理想，因为有一些与之相关的上位法，包括《保密法》、《档案法》，没有同步进行修改，而且相对来说比较过时。下位法不能和上位法冲突，所以我们只能做出有限的规定。
但是我们通过行政法规出台规定在全国层面上来推行政务公开，这已经是一种了不起的进步了。尽管它不够理想，但是已经非常了不起了。我们是顺历史潮流而动，所以尽管这次只是一个行政法规，但世界上已经给予高度关注和评价，对于我国这样一个发展中的大国用中央层次的行政立法推动政府信息公开给予高度关注。
大地：财政预算、行政执法、环境保护、公共卫生、紧急预案、突发事件、重大建设项目等等都是主动公开的政府信息的具体内容。这些信息公开的意义体现在哪里？对于打造阳光政府和服务型政府，平衡公权与私权的关系将起到什么样的作用？
莫于川：要公开你提到的这些方面的信息，恰恰是比较困难的。整个行政管理、行政执法、公共管理工作，这些方面都是民众比较关注、问题比较多、也是比较疑难的。而这七个方面领域，它所需要的理论支撑和法律制度的支撑恰恰比较薄弱。简单地说，这些比较复杂疑难的领域，也是法治比较薄弱的领域，要求他们在这些领域公开信息，冲击力是很大的。所以《条例》对整个政府形态，不光是公开信息的良好形象，对政府管理工作的效率、质量、责任心，以及对管理干部工作的理念、工作方式，都是极大的推动和改变，带来崭新的政府形象，革命性意义就在这个地方。
提供政府信息为了更好地保障实现私权利，更好地平衡、监控公权力，它起这个作用。我们这次立法的基本宗旨也是这样的。说实在的，只要公开，别的要求不提，公权力的滥用和扩张就已经受到很大的制约。
大地：《条例》实施以来，出现了要求公开相关信息的申请、诉讼。您如何看待公众的这种“热情”？
莫于川：公众的关注热情是正常的，我认为这是一个动力。虽然表面看起来是维护自己的合法权益、私权利，比如公民首先是查阅获取或者申请获取政府信息，获取不了就依法通过其他方式，如举报、投诉、复议、诉讼，促使信息义务机关提供信息，获取这个信息后可以更好地实现自我权利，表面看来是这样的。但换一个角度看，实际上也是主观为自己，客观为国家。为什么？公众运用了法律武器，对政府机关是巨大的压力，因为这不是一个人，而是成百上千上万的民众。对政府主动公开信息做法的高度关注，对政府信息公开的大量申请，实际上起到了监督政府机关依法行政、依法办事、公开透明的客观效果。
让“民不可知之”成过去时
——访北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安
大地：《条例》对政府信息公开做了明确的规定，扩大了公民的知情权，“公开是原则，不公开是例外”。您认为知情权对于公民的重要性体现在哪些方面？
姜明安：《条例》规定的政府信息公开是公民知情权实现的最重要的保障，而知情权是公民最基本的权利之一，其意义和重要性主要体现在下述六个方面。
第一，有利于公民及时了解突发事件和各种危机的发生和演变，从而及时采取措施预防自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等对公民生命、人身健康、财产造成的损害。
第二，有利于人民知政、议政。知情权是人民作为国家主人的必然要求和体现，因为你是国家主人，你就应该知道作为公仆的政府的信息。政府是为人民办事的公仆，作为人民的公仆，政府本身的信息和通过公权力获得的信息人民当然应该知道。
第三，知情权也是实现公民基本政治权利的保证，公民基本政治权利，包括选举权、参与权、表达权，这些权利的实现都必须以知情权为前提。没有知情权，也不可能有真正的参与权和表达权。例如，你没有充分的信息，你怎么参与立法、参与决策，你在听证会、论证会、座谈会上怎么表达你的意见、建议？人云亦云绝不是真正的参与。所以，知情权实现是公民基本政治权利的前提条件。
第四，公民维护知情权，是维护经济权、财产权，社会权的基本条件。像涉及到征收征用，公民不知道补偿的标准、安置的条件，怎么去维护自己的权利？所以，信息不公开会对人民的经济权、财产权，社会权带来损害。
第五，知情权是公民实现监督权和救济权的保障。救济权主要包括复议、诉讼、申诉、控告、检举等，如果没有知情权，你打官司就很难打赢。当然，在复议、诉讼过程中，行政机关要负举证责任，但是如果行政机关隐瞒证据，提供虚假证据，你不能通过信息公开获取真实证据，你就没有办法胜诉。
第六，知情权的实现可为公民生产、生活、科研提供很多便利。没有知情权保障，企业在生产和经营活动中就无法与对手公平竞争，例如，产品标准变了，企业不知道，仍按老标准生产，其生产的产品就会卖不出去。没有知情权保障，公民的生活也会很不方便。例如，有些药品、食品有毒有害，信息政府如不及时公开，很多人的健康，甚至生命就会受到威胁。某些似乎与老百姓关系不大的信息，如政府的“三定方案”，其不公开也可能导致很多不方便，如你要到政府办审批，不知道去找哪个政府部门，找到了那个部，又不知道这个部在哪里等等。
大地：《条例》出台，公民的知情权是否就可以无障碍地实现呢？如何客观看待《条例》对于保障公民知情权的作用？
姜明安：障碍还是会存在的，这源于很多因素，包括《条例》本身的局限性。《条例》本身的局限性主要体现在几个方面。
首先，《条例》的位阶太低，它不是人大常委会制定的法律，更不是全国人民代表大会制定的基本法律，它只是一个行政法规，其调整范围有限。像党的机构的信息，如省委、市委、县委的信息，就不属其调整范围。而我们国家很多重大决策多源于省委、市委、县委。党的机构的信息不公开，公民的知情权就难以完全实现。此外，法院、检察院、其他公权力机构的信息，《条例》也规范不了。
其次，《条例》上面还有很多相关的上位法，如保密法，档案法等，这些上位法大多是上世纪制定的，没有贯彻和体现信息公开的原则。如果两者发生冲突，按照“上位法优先”的原则，应该按法律办，《条例》的规定就难以实现。
再次，《条例》的某些规定过于原则、过于宽泛，如第14条规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。关于国家秘密的定义非常宽泛，他不想公开的信息，都可以纳入“国家秘密”，拒绝提供。再比如商业秘密、个人隐私，“商业秘密”在《反不正当竞争法》里有个解释，是否适用于本《条例》，还有待立法或司法解释；“个人隐私”现在还没有明确的法律界定，适用起来都可能产生争议。再比如，《条例》第8条规定“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。什么叫做“危及社会稳定”？很不确定。
最后，《条例》实施的环境也有待改善，环境包括体制、制度、政府部门和政府公职人员的观念，等等。就观念而言，有些人总认为保密可靠、稳妥，信息公开风险太大，很可能会有损国家利益，因此能够少公开就尽量少公开。这些观念不仅仅在一般的干部身上，甚至在某些领导干部身上都有这种观念。当然，还有一些人的观念是同其利益紧密挂钩的，因为一公开以后他的利益就没有了。古代流行一个观点：“民可使由之、不可使知之”，意思就是说不能让老百姓知道太多，知道太多就不好管理。现在好多信息不公开，就是因为涉及到部门的利益。
另外，司法体制也是信息公开的环境问题，法院办案不独立，地方保护主义盛行。所以，司法体制应该革，司法机关的独立性应该保障。由此可见，《条例》的规定虽好，但是我们的期望不要太高，如果观念、利益、制度、体制的问题不解决，《条例》也不能很好地得到实施。
大地：您如何看待《条例》的价值？
姜明安：《条例》是我国宪政、法治发展进程中的一个重要里程碑。它将对我国民主政治和法制建设起到重要的推动和促进作用。虽然在实施过程中会出现很多障碍、问题，但这些障碍、问题会促使我们思考。为什么有了《条例》，信息还公开不了？我们想看，想知道的东西，且依法也可以看，可以和应该知道的东西为什么我们仍看不到，知不道呢？究竟是哪儿出了问题？有了思考就一定能找出解决问题、排除障碍的办法和对策。但思考的前提是有了《条例》，如果没有这个前提，问题暴露不出来，思考就不可能，所以《条例》整体上是应该肯定的，它证明我们的国家在进步，我们的整体环境比过去好多了。只要我们在进步的过程中不断反思我们的制度，完善我们的制度，我们的制度明天一定会更好、更文明，给国人带来更多的自由、幸福。
