关于建设工程规划许可证核发的工作思考

　　引言：建设工程规划许可证是城乡规划行政主管部门依法核发的，是确认有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证，是办理建设工程施工许可证、进行规划验线和验收、商品房销（预）售及房屋产权登记等的法定条件。建设工程规划许可证（以下简称“工程证”）包括经审定的建设工程施工图设计文件、建设工程设计方案等附件。本文以经营性、公益类及工业类项目为切入点，阐述工程证的发展背景，对比分析工程证办理的流程，对存在的问题进行剖析和探讨。

　　一、工程证发展的背景

　　1984年颁布的《城市规划条例》规定，在城市规划区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请，经城市规划主管部门确定其建设位置，提出地面控制标高、建筑密度、建筑层数、建筑立面以及与环境协调等设计要求，并审查有关设计文件和图纸，核发建设许可证后方可施工。1989年颁布的《城市规划法》规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。2007年颁布的《城乡规划法》，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

　　诚然，各地政府对工程证的创新使用也进行过一些尝试，以江苏为例，其实早在2002年就推出过工程证的“正副本制度”，副本作为工程开工建设的规划依据，不作为房屋产权办理的依据。建设工程竣工验收后，符合相应的要求才可以领取工程证的正本用于办理不动产权证。这种做法确实提高了前期审批的效率，降低了违法建设的几率，但是这种制度也将矛盾遗留到了项目竣工验收阶段，并与验收合格单作用重复，因此2006年起省内已经开始逐步取消。

　　二、办理流程的对比与分析

　　对于经营性房建项目，一般指房地产开发项目。该类项目流程相对完善，从前期建设工程设计方案报建、施工图的审查到工程证核发，经办人介入时间较早，对项目了解深入。设计单位技术实力较强，对规划条件或要求的理解比较深刻。建设单位报建人员一直跟进及推动，各方协调较为快速。在工程证核发前，还需经过专家论证会、交通影响评价会、部门论证会及国土空间规划评审会的讨论与审核，流程标准化、报建材料规范化程度高。

　　公益类项目一般指政府投资建设的项目，如：学校、医院、社区服务用房等。根据项目的建设规模及重要程度决定是否召开专家论证会等一系列会议。工业类项目，为了“放管服”改革及营商环境的需要，将施工图审查及工程证合二为一，不同的设计单位技术水平参差不齐，对当地的政策了解不透彻。报建流程由设计单位代办，在办理工程证时往往出现缺少材料、流程不熟悉等问题。随着城市进入存量发展的阶段，城市建设由增量为主向增存并举转变，新建工业类项目逐渐减少，工业类项目的改扩建日益增多，少数企业为了自身生产需要存在未批先建的情况，发证难度较大。

　　对比可知：经营性项目标准化、规范化程度高；公益性及工业项目灵活性强，现场复杂度高。

　　三、现阶段存在的问题

　　第一，工程证明细表建筑面积上的问题。公益类项目和工业类工程证明细表计算规范不统一，经营性项目在发证之前会进行建筑面积的预测绘，规划核实阶段也会对建筑面积进行实测，预测、实测计算规范统一。而公益类项目和工业类不需要进行建筑面积的预测绘，发证面积由设计单位提供，在审批环节只做形式性审查，不对面积进行复核。公益类项目建筑面积执行文件会在规划条件或要求中明确，而工业类因为要达到容积率下限的原因，建筑面积执行规范并没有在规划条件中体现，这两类项目在规划核实阶段又采用房产面积进行验收，就存在工程证发证面积与规划核实面积计算依据规范不一致的情况，造成后续验收困难。

　　第二，关于落实发证承诺制的问题。2018年10月，为深化“放管服”改革和优化营商环境，实现减审批、强监管、优服务的目标，常州市人民政府印发《常州市市区建设项目建筑面积管理办法（试行）》的通知，要求在规划许可阶段，建设单位应当按照规划条件或规划要求的约定，根据本办法规定的相关规范自行计算建设项目建筑面积申报规划许可，书面承诺其提供数据的真实性、准确性、完整性，并承担相应的法律责任，城乡规划行政主管部门不再计算和复核建筑面积，直接依据建设单位申报的建筑面积依法核发工程证。

　　现阶段公益类和工业项目做到了承诺制发证，但是经营性项目并没有真正的落实到位，主要由于房地产项目经济利益较高，事中事后监管较困难。对建设项目超建面积超出规划条件允许的建筑面积但未超出合理误差范围的部分（即地上总建筑面积的的1%，且不超过500平方米），只需要补缴部分费用，违法成本较小，缺少后期的规划管理的有力抓手。

　　第三，关于推行“交地即发三证”的问题。2021年7月，常州市自然资源和规划局印发《关于开展“交地即发三证”的实施意见》，要求在土地供应前，由前期单位提出申请，自然资源和规划各辖市区局、分局与各相关部门通过业务协同的方式，对编制完成的设计方案、施工图，进行联合审查，确认建设条件清单中，各项建设条件和管控要求是否实施。在具备各项条件后，土地交付当天，同步颁发“建设工程规划许可证”、“建设用地规划许可证”及“不动产权证书”三本证书。

　　目前，对于经营性、公益类及工业类项目三类项目而言，最有条件实现的是公益类和工业类项目，一方面将方案审查、施工图审查及工程证核发的准备工作前置于土地供应之前，发证之前要做好所有准备工作；另一方面，优化审批的流程，强化部门之间的沟通。就工程证核发而言，需要发改的立项或备案后，建设单位才可以申请工程证，但是发改的立项或备案的前置条件又是取得土地出让合同，或是划拨类要取得用地预审和项目选址，这样势必要求在签订土地出让合同后，发改必须在当天办理完立项或备案，建设单位才能申请工程证的核发，同时工程证也需要在当天核发完毕，这就要求部门之间要强化沟通。

　　四、对策与建议

　　第一，统一平台，简化审批。从顶层进行设计电子政务综合系统，强化部门数据库的衔接，摆脱各自为政的局面，减少纸质材料的使用，深化“证照分离”改革成果。以工程证核发为例，其办理需要土地使用证明材料、发改立项备案证、营业执照、人防行政许可决定书、安全防范系统评审合格意见书等材料，对于部门科室内的数据应可以直接共享，部门间的数据应该分权限的获取，一旦形成的成果文件不需要报建人员再次提交，经办人可以直接从平台获取，简化材料，缩短办件时间。完善项目生成机制，强化项目树管理模式，突出项目树主干与分支，处理好部门间协作串联和并联的关系，多采用并联审批的方式，在合理合法的基础上，精简报建前置条件。鼓励用“互联网+”的方式，解决部门之间协调的问题，不能因为某个岗位人员的缺失，导致部门间协同作业的机制就消失，要以网上流转固化协作流程，确保“人走事不走，人走事照办”。

　　第二，统一规范，整合数据。对于工程证明细表面积的计算，不但要统一规范，还要统一规范的理解。首先统一公益类、工业类项目的面积计算规范，计算规范及要求可在规划条件中予以明确；其次统一规范的理解，规范的表述是严谨的，但是由于情况复杂多变，规范不可能涵盖到所有情况，这时就需要吃透规范本身的精神，对特殊情况进行拓展定义，统一对规范的理解，形成规范的补充说明或会议纪要。建立诚信黑名单机制，对于公益类、工业类项目提供的面积数据产生较大偏差的单位要纳入诚信黑名单。整合数据，加快“多规合一”的推进，组织梳理历史审批数据，优化数据存储结构，以控规要素编码为索引建立城市建设档案，方便项目资料的查找，只有对项目的历史情况掌握到位，才能对项目的审批做到心中有数。

　　第三，转变思路，落实责任。应充分发挥人的主观能动性，转变工作思路，经办人办件要有责任感，要有所畏惧，要以绣花的功夫对待每个案卷，要建树精品案例。无论是工程证“承诺制”还是“交地即发证”，人才是实施的主体，再优秀的平台也是基于普世经验总结出来的，切不可将程式的东西当成束缚人自由发挥的“茧”，不但要“因人而异”，更要因“人”而异。随着经济的发展，规划管理的重点必将从许可审批转移到事中事后监管，在工程证“承诺制”、“交地即发证”的实施过程中，必然会遇到新问题，经办人要处理好部门间的沟通协调，不能只考虑本部门的可操作性，忽视后道手续的办理。要落实、区分好审批、事中事后监管的主体责任，强化责任心与执行力，对项目审批做到“宽进严出”，确保“放得开、管得住”。（夏志浩）

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