大部制:吹响行政体制改革集结号_最新动态

　　年初召开的十一届全国人大一次会议审议并通过了《国务院机构改革方案》，新设、重组后的部门也相继揭牌，拉开了以大部制为特点的行政体制改革的序幕。有专家说，大部制改革，吹响了行政体制改革的集结号。

　　那么，大部制改革为何而改？大部制改革怎么改？大部制改革最大难点是什么？透过大部制改革，折射出了行政体制改革的哪些新思维？

　　今天的《大家讲坛》，华中科技大学王国华教授将与我们分享他对这些问题的思考。

　　大部制改革，一种权力结构的重构

　　所谓大部制，也称大部门制、大部委制、大部门体制，是指政府各级部门在机构设置上，按综合管理职能合并政府部门，加大横向覆盖的范围，整合职能和管辖范围相近，业务性质类似的政府部门，在此基础上组建一个更大部门的管理体制，从而最大限度地避免职能交叉、政出多门、多头管理，提高行政效率，降低行政成本。

　　大部制改革的实质，是一种权力结构的重构，是政府运行体系和运行机制的一种重新确立；改革的关键，是实现政府职能的转变。

　　这次国务院以大部制为特征的机构改革，围绕转变政府职能和理顺职责关系，在合理配置职能、优化组织结构方面迈出了重要步伐。改革突出了三个重点：

　　第一，加强和改善宏观调控以及重要领域的管理，促进科学发展。合理配置宏观调控部门的职能，形成科学权威高效的宏观调控体系；完善工业和信息化管理体制，加快走新型工业化道路；加强能源管理机构，保障能源安全；改进交通运输管理，加快形成综合交通运输体系；加大环境保护力度，促进环境友好型社会建设等。

　　第二，着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务部门建设。加强人力资源管理，建立健全从就业到养老的服务和保障体系；加快建立住房保障体系，统筹城乡建设；理顺食品药品监管体制，进一步落实食品综合监督责任等，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

　　第三，探索实行职能有机统一的大部门体制。对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，整合完善重要行业管理体制，加强与整合社会管理和公共服务部门，结合职能部门的调整和整合对议事协调机构及其办事机构进行精简和规范。

　　机构改革一定程度上陷入“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的循环

　　改革开放30年来，我国经济社会经历了急剧的变革和转型，行政体制也一直处在改革和调整之中。

　　从1982年至今，我国的行政体制历经六次大的改革。应该承认，经过不断改革，我国现行的行政管理体制基本回应了经济社会的发展变化，但时至今日，与市场经济所需要的现代服务型政府的要求还有较大差距，机构改革一定程度上陷入“精简－膨胀―再精简―再膨胀”的循环。

　　主要表现在：

　　第一，职能划分不清，机构交叉重叠。政府重权力行使、重管治控制，轻权利保障、轻治理服务。如农业的产前、产中、产后管理，就涉及14个部委局办。

　　第二，政府结构不合理，权责脱节。中央高度集权，强势部门权力过大且缺乏监督，地方权力有限。中央政府与地方政府之间、政府部门之间权责脱节，“权力大的责任小，权力小的责任大”。各级政府之间是“权力在上面、责任在下面”，政府机构内部则是“责任在上面、权力在下面”。

　　第三，机构部门之间协调不力，运行不畅。各级政府和各个机构都是“眼光向上”，平行机构之间无法协调，出了问题眼望上面，相互推诿扯皮。行政管理障碍多、盲区多、堵点多。

　　第四，行政效率低下，管理成本高昂。政出多门，文山会海，繁文缛节，耗时费力，效率低下，效果不佳。

　　第五，法治不够，政策法规系统协调不够，行政执行不力。法律、法规、政策之间不协调，“政策打架、法规打架”经常出现。机构设置、编制、人员、预算超编超支是常态，个人意志超越政策法规的现象也不少见。

　　究其原因，从大的方面说，我国经济社会经历了前所未有的急剧变化和快速转型，独特而又复杂的国情决定我国的行政体制改革不可能一步到位。从行政管理理论来说，行政体制与行政机制、部门动力、政府法治的不对称关系是造成行政体制问题的症结所在。同时，因受制于各种利益关系的牵扯，使得行政体制改革总是落后于经济社会发展的步伐和需要。

　　能否降低交易协调成本，是判断大部制成功与否的关键

　　根据科斯第二定理，任意一项改革和调整后，节省的部门之间的交易成本和协调成本，即改革获得的收益，必须大于或等于改革后增加的内部管理和协调成本。

　　从管理角度看，行政管理必须保持适当的管理幅度和管理层次。大部制主要是着眼于解决部门职能分工导致部门之间协调成本高昂的问题，将部门之间的协调关系内化为部门之内的管理关系，从而降低交易和协调成本，提高行政管理效率。因此，能否内化和降低交易协调成本，是判断大部制机构设立和大部制运行成功与否的关键。

　　因为，大部制尽管有便于协调和相对集中管理的优点，理论上可以降低交易和协调成本，但大部制建立后，在部内会产生很多平行的部门和更多的层级，增加部门内的管理难度和协调成本。所以，大部制也是有边界和局限的。

　　理论上，大部制的部门职能边界无法确切划定，往往是利益博弈之后的一个政治决定而不是科学论证的方案。由于既得利益和不同的组织文化，大部制的部门整合困难重重，硬捏在一起的不同机构往往难以形成真正的内聚力，内耗严重，部门内部的管理协调成本甚至高于部门之间的交易协调成本。

　　行政管理在管理的幅度和层次上也有一定的限度和合理区间，过大的部门会增加部门内部的管理困难和运行成本，可能降低管理效率和服务质量；大部制下的部门权力集中，也增加了对大部门的监督难度。

　　顺利推动大部制改革，实现大部制改革的既定目标，需要强化政府和部门首长的整体掌控力和综合协调能力，更需要深入研究论证，做好顶层设计和具体方案设计，围绕“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”基本要求和“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的目标，确定科学的改革目标，寻找正确的改革关键点，制定系统配套的改革方案，明确大部制改革的轻重缓急和要点难点。

　　大部制改革的关键点包括改革的发力点、突破口和创新点。发力点是切实转变政府职能，确立明确科学的权责体系，建立适应市场经济和公共服务要求的财政体系，加强行政法制建设。

　　改革的突破口是利益关系的调整，要进行合理的权力配置、职能设置和机构设置，构建中央政府与地方政府，政府部门之间、地区之间协调、和谐的利益关系。

　　改革的创新点将是大部制的推进实施，使行政权力配置和运行机制得到优化，决策、执行、监督适当分离又相互制约，中央与地方、部门与部门之间的财权、事权、人权配置均衡，权责对等。

　　大部制改革，一个长期的动态过程

　　第二次世界大战以后，美国、英国、法国、德国、日本等主要发达国家的政府机构，都先后实行大部门体制，大部制成为世界发达国家行政体制的发展趋势。

　　从这些国家的经验来看，大部制改革，不是完成时，而是进行时，是一个随着社会经济发展变化而不断进行的动态过程。

　　我国的大部制行政体制改革，也不可能一步到位，更不可能在一夜之间完成。这次改革，有的部门只迈出了半步，有些部门还基本未动，我国行政体制离真正的大部制还有相当长的路程。

　　可以预期，今后10～15年，我国还将持续推动行政体制和大部制改革，国务院机构中的教科文、卫生福利、大交通、大工商贸易、大农业、大金融、大社保、国土资源等部门，将在今后的行政改革中次第展开，到2020年左右，行政体制和大部制改革才有可能基本实现预期目标。

　　这个目标，是要建立与发展社会主义市场经济和社会主义民主政治相适应，与建设社会主义先进文化和构建社会主义和谐社会相协调的行政管理体制。

　　具体来说，是要实现三个根本转变，即实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变；实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。

　　嘉宾简介　王国华

　　华中科技大学公共管理学院教授、博士生导师；中国财政学会理事、中国行政管理学会理事、湖北省公共管理学会常务理事；湖北省青联常委；财政部财政科学研究所经济学博士，以色列巴伊兰大学博士后。