“如果电子政务规划不好、操作不当，就可能形成三个可怕的严重后果：经济上的资金黑洞、管理上的信息孤岛、体制上的业务割据。”当刘惠军不加掩饰地抛出这些话时，这位青岛市电子政务办公室主任显得有些激动。他告诉《CIOINSIGHT》，自己现在最关心的就是电子政务的风险。
事实上，他所说的风险并非出于技术角度，而是从整个管理和运行的机制角度而言的，而且这种风险在很多地方其实已经发生了。有些和青岛同类的城市，在电子政务上的投资，前5年的投资达到七八十亿元甚至上百亿元人民币，而青岛则不到10亿元。差距就在于集中和分散的不同模式。当各部门都在按照自己的意志来做事时，100个部门就会有100个系统，信息孤岛就是这样形成的。多花钱倒在其次，信息孤岛的直接后果就是业务割据。原本电子政务来临时，人们期冀于能够以此解决沟通问题，强化协作、实现联合办公一站式服务，但具有讽刺意义的是，结果却是“用高科技手段进一步强化了部门之间的业务割据”。刘惠军认为，传统方式下，大家还可以通过公文往来或一起开会来沟通协调，而现在网络反而割断了沟通的渠道。
然而这个风险并不是所有人都能意识到的。“青岛市虽然不能说是彻底地解决了，但的确是比较好地避免了这方面的风险。”让刘惠军庆幸的，则是青岛市的一系列与众不同的做法和思路。
无烟城市
似乎很长一段时间以来，提及电子政务，就会有“互联互通”、“资源共享”如影随形地相伴。喊什么的时候，往往就是缺什么。中国行政管理上的“条块分割”现象已存在多年，在现实中，电子政务各自为政、分散建设时，一个部门一个模样，这种现象被形象地喻为“烟囱”林立。虽然曾培炎副总理在今年的全国电子政务工作座谈会上，重点提出了信息系统互联互通的要求，对已建、在建和新建等三类不同信息系统之间的互联互通提出了明确指示，但是要从根上解决多年来的顽疾，显然不是一朝一夕的工程。2005年时，青岛实现了全市各部门的审批都在统一的网络平台上运转，网上并联审批的实现被看成是互联互通的重要标志之一。但事实上，条条大路通罗马，有些城市“互联互通”的背后依然是割据。如果以开车来比喻电子政务建设，刘惠军认为：很多城市的某些部门买一部车时，为了让其跑起来，就需要自己从修路开始做，而青岛市则无论是路、加油站，还是有关汽车的公共设施都早已统一建好，各部门直接在上面跑车即可。2006年，中央出台了关于电子政务网络建设的重要文件，即《关于推进国家电子政务网络建设的意见》，把统一网络提上了日程，其实就是在强调此事。
但网络的互联互通并不等同于信息共享，要实现信息共享必须实现应用系统互联互通。早在10年前青岛市开发金宏办公系统时，就提出了一体化的思想，将包括公文、信息、会议、督察、活动、档案、领导批示、信访、预案等在内的所有业务功能全都放在一套软件里，来满足不同部门的所有需求。然后动用行政力量强制所有的部门都用这套高度一体化的软件，最后形成了全市机关都在同一张网上，用统一的、高度一体化、高度集成的软件来实现联合办公。
从根上解决
1996年，时任青岛市委书记的俞正声(现任湖北省委书记)上班后的第一件事就是打开信息查询系统，了解有关信息。这个逐步发展为决策资源网的系统，即成为青岛市电子政务的发端，并为之后的发展奠定了良好的网络基础、软件基础、应用基础和体制基础。1998年5月18日，青岛市建立了“我国第一个严格意义上的政务网站”。
而这也可以解释为什么当其他城市为那些多年来形成的“山头”发愁时，青岛却可以实现大一统。当1995年青岛市委开始研究电子政务、1996年做出决策时，青岛市的各个政府部门的信息系统基本上还是一张白纸。如果当各部门的力量已经很强大、业务割据已经形成时再考虑“削藩”，恐怕青岛市也会像现在很多信息化发达的大城市一样头痛。“青岛市劳动模范”、“中国政府部门CIO年度人物”这些称号足以表明刘惠军在青岛做出的努力，然而刘却认为这一切都源于一个人—俞正声。当其他地方的信息中心主任因为领导的不理解或不重视、想做事却做不成时，“我们青岛在10年以前市委市政府就把体制大体理顺了，所以我们可以一心一意地做事业”。俞正声在1995年时即提出要在统一的体制和平台上来推动政府的信息化，也许是曾经的电子工业部计算机工业管理局系统二处处长的经历，让他对此具有前瞻而独到的见解。如果没有他当时的真知灼见，青岛市的电子政务也许也难逃各自为政的误区。
就在1996年，俞正声提议成立了“青岛市委市政府计算机中心”，以领导全市电子政务建设的机构，2003年又加挂了“电子政务办公室”这块牌子，将全市范围内的政务信息化建设纳入统一管理。这种专门的电子政务办公室在全国目前还是独此一家，这种体制在客观上起到了监督作用。“有责任你想推都推不出去，所以你就必须得负起责任做事。”刘惠军说。体制显然是基础。青岛市委、市政府明确规定，各部门原则上不得单独建设纵向网络和跨部门网络，上下级之间和部门之间的互联互通，一律通过全市统一的网络平台实现。“我们这个统一的系统建好以后，各个部门我不给你钱，不给你钱你就没办法建。”而这则源于近10年来青岛市一直实行的“四统一分”的管理体制——统一机构、统一规划、统一网络、统一软件、分级管理，这套在全国后来造成很大影响的体制其实就是集约化的模式，尽可能将系统集中建设、共享，各部门都用统一的一套系统，应用统一之后自然就不会出现信息孤岛，业务割据也没有了，电子政务的风险就迎刃而解了。
青岛市的规划也是不能不提及的。圈里常常戏称规划为“鬼话”，就是因为很多规划纯粹是为了规划而规划，这样电子政务就无法持续发展。“我们有实实在在的长远的目标，又有非常切实可行的技术系统的规划，还有非常明确的应用推进的目标。”刘惠军并非自吹自擂，2002年和2006年，青岛市委办公厅、市政府办公厅先后印发青岛市电子政务发展“十五”、“十一五”两个规划纲要，每个年度都有具体的推进计划。而在工程实施和应用推进过程中，也制定了一系列规范性管理文件，从1996年开始，凡是涉及到全局的，都由青岛市委市政府发文件来推动，每年都要下发两三个文件，10年下来已经发放的文件三四十个，这在其他城市是极少见的。
现在青岛市有的电子政务技术系统称为“861-10体系”，其中的10指的是锁定的10个应用领域，其出发点不是从教育、卫生、劳动保障这种角度，而是根据电子政务所服务的对象的职能划分，使这些应用渗透在电子政务里面。其实电子政务最大的问题就是各自为政、分散建设、零敲碎打，而青岛市从规划、设计到应用，一步一步地持续推进。
“穷日子穷过”
如今的青岛市因为在电子政务规划、建设和应用方面的出色表现，被国家确定为电子政务试点示范城市。虽然青岛的电子政务已取得了一定成绩，但投入与很多城市相比绝对是小巫见大巫。2001年以来，青岛市用于市委、市政府电子政务核心系统的投资为3512万元，由于采用集约化模式集中为部门提供服务，已节省一次性投资1.69亿元，每年还可节省管理维护费约1700万元。曾有一位专家，是一个经济有实力的城市的信息化主管部门领导，在他专门到青岛考察当地的模式时，非常感慨地说了一句：“看来钱多了不一定是好事。”
刘惠军戏称，如今青岛这条正确的路，一方面是市委市政府的领导高瞻远瞩，另一方面则是被没钱逼的，因为拿不出那么多钱来搞电子政务，所以老想着在集中方面有所作为。有时候钱多了反而会带来很多问题，各部门要钱就给，就形成了业务割据的风险。有座城市的网上审批最初是各部门独立建设的，建好之后为了部门间的沟通，只能再建一个统一的互联互通平台，而该互联互通平台投资了两亿元人民币，以一个部门的系统花费300万元人民币计算，该城市的50个部门就是1.5亿元人民币，最终这套审批系统的总体投资就是3.5亿元人民币。“我们的网上审批流程总共花了不到1000万元，别人都不理解。”刘惠军告诉《CIOINSIGHT》记者。
1000万和3.5亿简直是天壤之别。集中建设，不但建设成本低，后期管理和运维费用也会相应地降下来。而在另一方面，青岛市不盲目追逐先进的技术。如今青岛市电子政务的规模很大，如审批系统需要支撑全市300多项审批及五六十个部门，却没有使用小型机。但刘惠军认为，不用小型机并不等于解决不了问题，PC服务器更灵活，有时甚至可靠性更高，而且管理维护的费用也更低。七八年前，刘看到某地为了解决公文传输这样一个非常基础的办公，竟然用了IBM的AS400，当时他的脑子里立刻涌出一个词“大炮打蚊子”。其实最初在上世纪90年代时，青岛也用过小型机，但后来发现确实是没有必要，所以从2000年以后，刘就坚持不用小型机。
虽然如今看上去青岛市的电子政务建设已避免了资金黑洞、信息孤岛、业务割据这三大风险，但刘惠军心里却并不踏实，他很清楚部门各自为政、分散建设的动力非常巨大。青岛市的统一只是在一些重要的应用领域，如基础办公、网上审批，这样就仍然存在隐患。有时国家下达的任务比如说金土工程，一下就要把几千万元投到这方面的应用，这些某部门自己争取到的资金，电子政务办公室就没办法也没有权力阻挡。现在他们正探讨从操作系统、数据库这层即搭建一个大的公用平台，各个部门在没有特别需要的情况下都必须在这个平台上开发其应用系统，这样就可以从更底层实行集中统一。但各个部门的应用和需求不一样，如何实现既集中统一，还要满足各个部门个性化应用的需要?比如青岛市的网上审批，一共有349项内容，涉及到65个主题，每一个审批事项的流程、办理人员都是不一样的。至今已有21年电子政务经验的刘惠军认为，不管多么复杂的审批，无外乎表单加流程;不管怎么个性，底层的东西都是网络、服务器、操作系统，都是数据库和中间件。“把表单工具和流程工具做好，把基础设施给你，你就可以在上面具体做个性化的应用。所以只要把80%的平台都做好，剩下的20%的个性化应用可以在这上面做了。”
有人来青岛市参观时，刘惠军从不会给他们展示机房或是设备，因为他觉得关键是老百姓体会到应用先不先进、方不方便。“我们中心这么些年锻炼了这支队伍，方方面面都有比较明白的人，所以就不会盲目地追求一些东西”。
