引进，失败了。
　　是再引进还是干脆自己做，重头来？
　　教材有正面的，也有反面的。
　　但是，选择一个适合自己的，并充分吸收教训，肯定能走上成功的道路。
　　滨州市滨城区政府信息化有话要说。
　　继续引进产品还是痛下决心，自主开发？2001年的春天，山东省滨州市滨城区信息中心领导面临这种无奈而又必须的选择。因为，他们当时的电子政务建设实际上已经到了失败的边缘。

　　第一次探索 贫瘠的应用

　　1999年，山东省滨州市滨城区政府信息化开始起步，用现任滨城区信息中心主任张海滨的话讲，开始了第一次探索。
　　山东省滨州市滨城区位于鲁北平原，黄河下游。滨城区地理位置优越，交通便利，是205与220国道的交汇处，辖8个乡镇，6个办事处，人口58万，是滨州市政治、经济、文化中心，也是滨州市委、市政府所在地。辖区内上规模企业达46家，其中大中型企业18家，总资产达36亿元，2001年实现工业总产值26亿元，实现利税2.7亿元。初步形成了纺织、化工、造纸、印刷、食品等支柱产业。
　　为了更好地服务于社会、服务于企业，响应国家“政府上网工程”，树立滨城区政府全新形象，滨城区政府在资金紧张的情况下，筹集资金30万元，购置了服务器和网络设备，建起了滨城区政府局域网。据张海滨介绍，当时网络用户仅仅限于滨城区委、区政府、人大、政协领导和区委办公室、区府办公室、计委等政府主要部门，只有50多个计算机结点，服务对象主要是政府公务人员。到1999年底，才在Internet上建设了滨城区政府网站,成为对外宣传的窗口。当时，网站主要采用静态HTML网页，只是一种滨城区形象的展示。不过换个角度来看，在1999年，滨城区已基本形成了政府内、外网的雏形，标志着滨城区政府步入了信息化的时代。
　　但是，实际运行一段时间后，张海滨发现政府工作人员基于网络的应用只是简单的上网看新闻、发电子邮件等等。在提高政府的工作效率及政府的行政能力方面，没能充分体验到信息化到来的好处。因此，经过一阵狂热的信息化建设之后，人们开始质疑信息化的作用，政府领导的信息化热情也受到一定挫伤，政府信息化工作一度徘徊。如何有效发挥信息化的优势，依托电子政务，更好地服务于政府公务员、服务于百姓呢？

　　第二次探索 失败的引进

　　张海滨他们想到的是引进成熟的办公软件。2000年底，信息中心提出建议：购置成熟的网络办公软件，以求实现网上无纸办公，提高政府工作效率。在信息中心的积极建议和争取下，区政府领导决定投资10万元，通过山东省信息中心购置了一套网络办公平台软件，开始推行网络办公。
　　购置的网络办公软件很快安装到位，其功能十分强大。但也许是功能太丰富，太大而全了，在工作人员实际使用过程中暴露了两个主要问题：一、不能充分体现滨城区政府的办公特点；二、软件操作方式上的繁琐。同时，由于当时政府工作人员信息技能普遍匮乏，面对复杂的操作界面、拗口的技术术语，工作人员普遍表现出了抗拒情绪。领导在时，使用网络办公平台，领导不在时，照样按以前的办公方式，“无纸办公”推进受阻。在经过了一段时间痛苦的使用之后，10万元购置的网络办公软件被无可奈何地“束之高阁”，停止了使用。人们又开始延用传统的办公方式，最多依靠它发发电子邮件，传递信息，政府信息化工作再次陷入僵局，滨城区电子政务建设第二次探索又面临危机

　　痛下决心 自主建设

　　政府的主要职能，在于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。电子政务就是要将这四大职能电子化、网络化，提高政府部门依法行政的水平。可见，电子政务已不是一个战术问题，而是涉及政府职能转变、依法行政的战略问题。电子政务与行政管理改革相结合，深层次地涉及政府组织结构和业务流程的优化重组和再造。
　　遗憾的是，就像滨城区这次电子政务建设的失利原因一样，一些电子政务解决方案提供商在提供服务时，一味从迎合客户心理出发，缺少考证政府实际需求基础的合理性，更多的是基于既有体制流程开发电子政务应用软件，实施所谓的电子化。 “职能变需求，需求变项目”、“技术方案套规划”、“业务和高层缺乏沟通交流”、“在信息安全和标准化方面缺乏灵活策略”等等，是现阶段我国电子政务建设遇到的典型问题。
　　2001年春天，面对在推进电子政务中出现的问题，经过深刻反思，以及通过领导专家理论上的指导和支持，张海滨他们痛下决心，决定利用自身拥有高级软件开发人员的优势和技术人员对政府工作的良好理解，吸取其他城区的成功经验，以软件开发为突破口，立足自己进行政府内、外网应用平台软件的开发工作。重新搭建电子政务平台，结合滨城区实际，开发符合地方特点的政府网络办公软件，更好地服务于电子政务。

　　第三次探索 规划先行

　　确定具有吸引力和推动力的电子政务目标，明确努力方向，是做好电子政务建设的前提。滨城区政府制定了“滨城区信息化建设总体规划方案”。根据对全区信息化发展的优劣势分析和未来发展趋势预测，明确了滨城区信息化建设的基本思路是：贯彻“统筹规划，联合建设；互联互通，资源共享”的方针，围绕一个中心环节（信息资源开发利用），突出两个重点（政府办公自动化、企业电子商务平台），强化四个基础（信息化人才、网络互联实施、技术、标准），建设六大信息化工程（滨城区互联网工程、电子政务工程、企业上网工程、农业信息化工程、招商引资网站建设工程、信息资源开发工程），加速信息化进程，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，提高国民经济运行效率和整体素质，促进社会全面进步。
　　把远景目标转换成具体目标，并且根据重要性加以区别，选择最佳切入点是做好信息化建设的保证。滨城区政府决定电子政务以政府内、外网的平台建设为切入点，按照“低投入、高起点、争一流”的思路进行，走出一条以软件促应用，以应用促发展的电子政务建设之路。

　　以人为本 三步建设

　　目标明确了，如何建设呢？滨城区政府采用了从上而下推广应用的做法。首先，由各级领导带头，调动全体机关干部的积极性，积极学习计算机知识，普及电脑操作，并通过专家授课、理论学习等方式，使工作人员明白了电子政务建设能起到改善管理、改善服务、提高效率的作用。其次，建立高水平的、全体机关共享的网络中心、数据中心和应用服务中心，防止低水平重复建设，第三，建设电子政务，目的在应用，基础在网络，关键在软件。
　　既然信息中心明确了要自己开发应用软件，他们就必须承担失败的风险，因为电子政务应用软件决定了电子政务建设的成败。从滨城区电子政务建设第一次失败的情况来看，就是因为引进的应用软件在使用中暴露了许多问题，虽然该软件本身技术手段可谓丰富，但同现实中的政府业务缺乏默契结合，同工作中的传统习惯有较大距离。因此才会被束之高阁。
　　自主开发应用，虽然能够充分体现政府地方特点。但相对来说不系统，也不专业，会不会再出现一次失败呢？领导决策时也犯了难。张海滨力主自行开发，因为他非常了解他的部门——滨城区政府信息中心，在这个中心里既有刚刚毕业的大学生，又有从别的部门抽调过来的既懂技术又清楚工作流程的优秀软件开发人员，这些技术人员在长期服务政府中，对政府业务非常熟悉，“政府感觉”比较好，同时又具备将信息技术与政府业务结合的能力。这些都给了张海滨信心，同时也加重了领导决策的筹码。
　　在政府内、外网平台的实际建设过程中，政府网站和网络办公软件的设计、开发，都是在与政府领导和业务人员的充分沟通中实现的。因此，政府内、外网的应用能够充分体现政府的思路、目标和政府业务流程的变化。张海滨他们根据当今信息技术发展潮流和本地实际，在电子政务应用软件中采用C/S和B/S结合的方式。C/S方式可以充分利用局域网的高性能，办公系统客户端随计算机启动而启动，实时监控办公系统运转情况，能够在第一时间提醒用户所要进行的工作任务，通过更加直接的方式进入网络办公系统；而B/S方式又可以提高“办公信息平台”软件使用上的灵活性，适应家庭办公等当今网络办公潮流。在对政府业务流程充分分析、研究的基础上，结合政府职能转变和机关工作人员传统工作习惯，提出“三类用户”思想，即在政府网络办公时，可以将机关工作人员身份分成三种：普通用户、系统用户和文档管理用户。三类用户权限不同、界面不同，通过协作实现政府日常工作。确定为三类用户，既是对传统办公流程的模拟，同时又结合了网上办公的特点，是一种充分结合工作实际的全新探索，打造出了一种简洁、实用的办公信息平台模式。这种符合实际的电子政务模式，提高了政府网络办公的应用程度。

　　适应传统习惯

　　在推进信息化建设的进程中，用户的传统习惯需要关注。作为电子政务软件的开发者，张海滨他们必须要通过使用用户比较熟悉的信息手段和操作方式，来降低软件使用门槛，循序渐进地改变用户的思维方式、行为和价值观。例如，在开发政府网络办公软件时，其中的公文传递方式完全模拟工作人员传统方式（拟稿、核稿、审签、签发等），同时，根据实际情况，用户可以选择进程跳跃——这在现实的工作中是会经常出现的。个人公文包也模拟传统上的形式，需要自己办理的东西，全部传到个人公文包中。所有这一切，保证了在机关工作人员信息技能相对偏低的今天，通过短时间的培训，就基本能让机关工作人员顺利接受、适应电子化办公方式，从而把电子政务向前推进。
　　另外，针对目前人们习惯使用微软Office办公软件处理文字的实际，在滨城区电子政务应用软件中采用基于Web方式的微软Office网络文档传递方案。这个方案使整个办公系统中的文档处理部分完全与微软Office兼容。该系统将客户端的微软Office 融入客户端IE浏览器中，使用户操作更方便。实现了手写签名、电子印章、痕迹保留、版本控制的功能。而这几个功能是电子政务和办公自动化中文档管理最重要的功能。另外，系统还可以同“汉王”等手写板很好配合，实现公文的手写签名，解决了一些对打字感到头疼的工作人员输入汉字的难题。通过这些努力，张海滨他们希望进一步方便政府领导和业务人员使用电子政务平台，提高政府工作人员对电子政务的认同和使用程度。
　　目前，滨城区政府部门和乡镇已全部实现网络互联，部门职能等已对外上网，内部公文已实现网上交换。政府内、外网办公平台软件开发成功，并在滨城区政府网络办公中得以使用。自主开发软件的使用不仅使政府网络办公能够顺利推行，还通过建设政府行政服务审批大厅使政府行政能力得到改善，政府外网也通过增加交互能力，使政府网站的交互能力大大提高。比如，在政府网站上增加的“网上供求”和“网上商城”栏目已经为滨城区企业创造了多次商贸机会，受到广泛好评。

　　解决问题 规划未来

　　在滨城区政府电子政务建设取得实质性进展的同时，存在的一些问题仍然值得关注。首先是政府工作人员的知识结构还比较低，难以适应将来大规模的普及电子政务的需求。电子政务建设需要大批既懂信息技术又懂政府业务流程的复合型人才，所以在进行电子政务建设的同时就要进行人才培养和储备。从2003年12月份开始，滨城区政府信息中心已着手对政府工作人员分期分批地进行信息技能培训，争取滨城区电子政务能够在一个更高的层次上取得更大的进展。
　　其次，网络安全也是非常需要关注的。解决电子政务安全问题首先要抓好安全管理工作。网络互联、信息共享是开放的需要，而开放和信息保护是不可回避的矛盾问题。不应局限在安全技术的本身视角，应从电子政务建设的大系统整体动态地看待信息安全问题，结合国情和地方实际，发展辩证地处理安全问题。
　　滨城区电子政务网络办公系统在网络设施方面，政府网络使用虚拟专网，进行逻辑隔离。在操作系统层面充分利用安全环境配置，而在电子政务应用软件系统中整合了多层次的安全控制方案，消除浏览器自身的诸多不安全因素，用户在浏览器中输入了其无权访问的页面地址，系统将自动注销该用户。系统在登录认证时，仅将用户输入的密码加密后与数据库中的加密密码比较，不提供任何对数据库中的密码进行解密操作的服务，使得系统更加安全可靠。因此，在滨城区电子政务系统正式运行的一年多时间里，没有出现安全问题。
　　根据滨城区信息化规划，2004年将进一步加大滨城区城域网网络建设力度。计划采用无线连接方式实现同政府大院之外的政府部门、乡镇和企事业单位之间的网络互联。同时，通过卫星接收方式同国家信息中心建立联系，获取专供信息，丰富滨城区办公信息资源，进一步提高滨城区电子政务水平。

　　滨城区行政服务中心情况简介（张海滨）
　　2003年6月，滨城区行政服务中心成立。成立服务中心，旨在提高项目审批效率，力求实现“一站式服务”，简化滨城区工商企业办事程序。首批进入行政服务中心办理服务业务的部门有市公安局滨城分局、市工商局滨城分局、市环保局滨城分局、市国土资源局滨城分局、市区国税局、滨城区地税局、滨城区发展计划局、滨城区经济贸易局、滨城区文化体育局、滨城区卫生局、滨城区交通局、滨城区建设局共计12家。
　　进入服务中心的部门，根据各自部门的行政职能，对外公布审批事项。比如公共场所消防审批、个体工商户登记注册、建设项目环保审批、消费税资格认定、减税免税、固定资产投资项目及概算等共计60项审批事项。
　　服务中心为12个进入服务中心的部门配备了计算机，用于审批事项的处理。值得一提的是，并不是所有项目都能够在服务中心办理完毕，有些需要拿回各自政府部门进行研究，再行确定。服务中心距离滨城区政府驻地约两公里，这就出现了一定的不方便。 　　2003年10月，服务中心铺设ADSL网络专线一条，服务中心的计算机全部实现了网络连接，接入政府电子政务平台。借助政府外网办公信息平台，服务中心的办事人员，可以在第一时间把难以确认的项目汇报给各自部门的领导，以便部门领导在第一时间进行批示，使得用户在第一时间得到答复。另外，用户可以通过计算机进入政府外网办公信息平台，了解政府不同职能部门的办事程序，下载项目审批表格，大大提高了办事效率，受到广泛好评。
　　目前，滨城区政府领导正在着手进行政府业务流程优化重组和资源整合，力求通过政府内、外网络办公平台将各部门审批事项有机联系在一起，各部门协同合作，在网上实现真正意义上的“一站式”服务，让信息化把政府行政改革带到更高境界。

　　点 评
　　滨城区政府的信息化建设案例非常有典型性，其建设过程正是目前很多地方开展电子政务建设已经经历或正在经历的过程。区别在于，滨城区政府信息中心能够洞察电子政务本质（充分理解政府的思路、目标和政府业务流程的变化），结合自身有利条件（拥有既懂技术又清楚工作流程的优秀软件开发人员），按照客观实际情况（三种用户，区别对待），在领导的大力支持下（自上而下地推行），坚持不懈、按部就班地执行电子政务战略，因此取得了较好的成绩。（北京市外事办信息中心副主任 姜伟）

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