三、数字政府“六位一体”构架的底层技术支撑
数字时代提供的工具、技术、方法帮助政府以更快的速度、更低的成本、更好的效果实现政府的数字化服务，但政府数字化效应的最大化呈现并非易事，利用ICT技术再造“六位一体”数字政府构架体系和改善政府在线服务质量，亟须对政府系统的数据共享技术、数据采集技术、数据标准、数据安全技术等底层技术进行集成运用，以支撑和保障政府组织高效响应经济社会全面数字化转型需求。
(一)瞄准“信息烟囱”和“信息孤岛”，夯实数据共享技术支撑。G2G数据互联互通不充分是政府数字化转型的突出症结，跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务存在大量信息孤岛是数字政府建设的关键瓶颈，表现在横向上部门系统、市县系统之间存在各种各样的“护城河”“防护栏”，纵向上垂直部门之间存在大量“信息烟囱”“隔离带”。比如，企业投资项目在线审批监管平台与国土、环保、建设等部门业务系统没有完全联通，施工许可证核发信息、评估报告审批信息、竣工验收信息等核心数据没有实时对接，垂直部门的税务、金融、国土、工商等关键性信息没有对地方政府公开，导致企业在项目审批过程中“材料重复交、部门来回跑”。打破信息孤岛极其错综复杂，背后是部门本位主义和利益博弈，应按照“基层数据库→主题库→大数据平台”共享路径(见图2)，以“全统一、全打通、全归集、全共享、全对接、全覆盖、全在线”为导向，加快推进跨部门、跨层级、跨领域联办事项的业务流、信息流、数据流的联通共享，真正建立回应性、责任性、及时性、无缝隙的大数据平台。顺应“万物感知、万物互联、万物智能”趋势，按照“统一规划、统一平台、统一标准、统一建设、统一管理、统一运维”的整合导向，加快建设跨部门、跨地域、跨系统的“政务一朵云”(见图3)，依托“政务一朵云”建立具有多样化数据存储、处理、分析能力的大数据中心，构建公共安全视频图像共享平台，完善公共数据共享平台功能和架构，最大程度实现公共数据汇聚和共享。
(二)坚持数据集成和数据应用相辅相成，夯实数据采集技术支撑。在一切可由数据记载和表达的大数据时代，人们有能力获得个体或者集合在空间维度和时间维度的所有数据，换言之，人是一切相关数据的总和。在非大数据情景下，人的心理偏好、利益诉求、情感表达、身心体验等个性化特征难以数据化，对个性偏好的挖掘只能通过抽象模型表达，然而传感器、社交软件、移动互联等颠覆性地实现了非数据化心理行为的数据化，从而在技术上能够对用户和公众的个性偏好、利益诉求、情感表达、身心体验等特征进行数字化定量分析。但数据集成分析必须以先进采集技术为前提，只有传感器、移动设备、定位系统、爬虫技术、运算能力等足够先进，以便充分记录、搜取和加工处理高度相关、海量的、完备的数据，否则数据只是政府和公众行为数据的无序堆砌。具体突破口在于：其一、深度开发应用ICT技术，推动集成电路、基础软件、核心元器件等薄弱环节实现根本性突破，大力开发自然语言处理(NLP)、神经网络分析、模型构建和参数设置、海量技术处理等技术工具及分析方法，拓宽ICT技术转化、可视化应用的政务场域。其二、立足“事后管信用”，推动部门自建CA认证系统互认互信，把所有政务信息系统接入统一身份认证体系，实现刷脸认证、扫码认证以及信用数据集成。其三、加快建设政府数据统一开放平台，建立可信电子证照库、办事材料共享库、人口综合库、法人综合库、信用信息库等，形成政府和社会互动的大数据采集机制。
(三)以数据价值最大化释放和应用为导向，夯实数据标准支撑。在实际操作层面，统一规范以及技术标准的缺失、滞后影响了数字政府推进速度，必须注重数据标准和业务标准的匹配、数据流和业务流的统一、数据系统和业务系统的同步。只有建立数据标准、接口标准、平台对接标准、运行管理标准、网络安全标准等一系列标准，确保数据的唯一性、规范性、完整性、全相关性，才能实现数据价值的最大程度挖掘。要加快编制政府数字化转型总体标准框架，明确政府数字化转型总体标准、技术标准、数据标准、业务应用标准、管理标准、服务标准内容等。按照“减事项、减次数、减时间”要求，优化办事流程、简化办事环节、减少办事材料、缩短办事期限，建立标准、规范、科学的办事指南体系。加快推进数据标准化建设，制定数据汇聚、数据平台、数据安全、大数据应用等急需的标准，逐步建立《公共数据资源目录编制规范》《“互联网+政务服务”公共数据管理规范》及电子证照库、人口综合库、公共信用库等。加强数据标准规范推广，定期开展标准规范应用评估监督，推进标准规范落实到位。
(四)针对大数据风险敞口，夯实数据安全技术支撑。复杂网络、新技术迭代、大数据汇聚、系统互联互通等条件下的数据安全保障不容忽视。根据互联网监控公司Arbor Networks统计显示，2011-2014年全球DDoS攻击量增加30倍以上，每年对全球经济造成的损失高达4000亿美元。对此，应坚持数据安全和系统建设“同步规划、同步建设、同步运行”，建立数据安全规范体系，编制数据安全管理条例，加强数据生成、存储、传输、应用、共享等全链条过程中的安全防控，建设集风险评估、情报共享、研判处置、应急机制为一体的网络安全态势动态感知云平台，加快构建以网络安全、数据安全、政务安全、用户安全等为重点内容的多层次数据安全保障体系。综合考量用户需求和数据的权利边界，严格界定数据所有权、使用权、隐私权与数据商业化权限，依法构建开放的数据生态系统以及基于HTML、CSV、XLS、WMS、WCS、WFS等多元化数据格式的覆盖数据全生命周期的安全保障体系。
四、数字政府建设的制度供给与协同改革
数字政府涉及诸多条线和模块且与外界存在实时互动，是错综复杂的系统工程，构筑数字化、智能化、融合化机制和操作路径，促进线下实体政府和线上虚拟政府高度融合和无缝衔接，建立政务高效化、服务线上化、治理精准化的新型政务运行模式，必须从国家层面进行系统设计、协同改革以及政策支持。
(一)加强顶层设计是数字政府建设的根本保障。数字政府建设是一项系统性、耦合性工程，有必要成立数字政府建设工作领导小组，建立强有力的政府数字化转型推进机制，按照全国“一盘棋、一张网”思路通盘谋划，加强对这项改革的总体规划和顶层设计，细化落实任务书、时间表、路线图、责任状。建立政务数据管理服务体制机制，构建适应数字化的组织构架体系，对政务数据管理总体规划、顶层设计、标准规范等进行系统考虑。按照“大系统、大数据、大平台”架构，以一体化基础设施和共建共用共享的数据资源为基础，加快建立国家大数据中心，创建数据共享模型、流程再造模型、信用体系模型，重点推进以审批服务、执法监管、城市管理、安全管控、智慧办公、决策辅助、效能监察、基层治理等数字化协同工程。政府单一力量毕竟是有限的，采用外包方式推动政府数字化建设进程可以大幅削减数字政府建设成本、提高数字政府治理效能、降低数字政府运行负担，应积极探索“政府主导+社会参与+市场化运作”机制，吸引社会资本参与数字政府建设。
(二)深化政务改革是数字政府建设的重要手段。政府数字化转型既是技术变革，也是制度变革，倒逼政务服务的业务重组与流程再造。从当前看，权力清单标准化不够，群众办事流程不统一、标准不一致，企业投资项目、不动产登记、商事登记、证照联办等尚未形成标准化流程是数字政府建设的拦路虎。要全面推进群众办事指南规范化和企业投资项目审批事项标准化，加快制定办事事项和审批事项标准化流程，办事目录、流程、格式、文本、技术等必须全要素全流程标准化，重点在跨部门跨层级跨领域联办事项上突破，破解企业投资项目审批涉及“部门多、层级多、事项多、中介多”等难题。深化企业投资项目审批便利化改革，加快在线审批监管平台建设，推广“一口受理、在线咨询、网上办理、代办服务、快递送达”办理模式。加强行政审批中介服务改革②，全面推广施工图联合审查以及联合测绘、联合验收、竣工测验合一，建立统一的网上“中介超市”和“竞价平台”。
(三)构筑统一平台是数字政府建设的前提条件。基于大数据、大系统的统一平台是数字政府建设的基本支撑，也是进一步构建“数据共享模型”、“流程再造模型”以及“信用体系模型”的必要条件。要加快建立覆盖全域、统筹利用、统一接入的数据共享大平台以及物理分散、逻辑集中、资源共享的政务信息资源大数据，构建深度应用、上下联动、纵横协管的协同治理大系统，通过数据流、业务流、信息流的实时同步，实现“一次填报、全网共享”和“一处变更、全网更新”。深化一体化权力运行平台建设，将可协同、可联办行政审批和公共服务事项梳理整合成“一件事”，按“一套标准”进行前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件，实现数据落地和全流程监控。
(四)推行“掌上办事”是数字政府建设的落脚点。数字政府是需求导向型和公众响应型的及时性政府，也就是从用户需求和公众诉求出发，基于用户和公众不同的数据维度，抽象出用户和公众360度全景画像，洞察分析公众需求和响应公众需求，促进政府与公众(G2C)、政府与企业(G2B)良性互动。要进一步深化“互联网+政务服务”，系统整合优化政府系统中的决策流、信息流、资金流、业务流，积极探索“一证通办一生事”，广泛开展“掌上办事”，打通服务群众“最后一公里”。借助“互联网+”和人工智能，促进政务服务在线化、智能化、实时化，推广移动政务服务终端、手机终端等应用，将政务服务的触觉延伸至社会的神经末梢。加快移动政务服务应用整合，推进行政服务中心窗口单位涉及审批收费事项与公共支付平台的对接，在教育、就业、社保、卫生、住房、交通等民生领域进一步推广掌上办事。
五、结语与展望
数字政府事关全球新一轮营商环境较量，我国政府数字化转型之路依然任重道远。根据早稻田大学发布的《2017国际数字政府评估排名研究报告》，中国得分52.865，在65个参与评估的国家中排名第44位，远低于新加坡(91.057)、丹麦(88.739)、美国(87.117)、日本(81.236)、爱沙尼亚(81.198)等国家。数字政府为政府自身改革带来广阔空间的同时，对政府治理理念、治理结构、行政程序、政务质量、业务流程、制度供给、机构改革等也产生不可估量的深远影响。在各国纷纷抢占数字政府、智慧政府或“政府3.0”制高点的背景下，我国亟待实施政府持续转型行动，推动数字政府不断迭代和升级。
(一)“云上政务”很可能是“互联网+”政府的下一个浪潮。新兴信息技术如大数据、云计算、物联网、区块链等是人类突破认知极限、超越时空资源局限的“临界点”“爆发点”“奇点”，云技术和数字技术植入政府治理之后，政府治理工具和技术手段愈加高端化、精准化、高速化。云计算将计算、存储、记忆、网络等信息资源进行集成后，按需求、易扩展的服务方式进行计算资源的交付和使用，促使私有云、公有云、混合云等应用层出不穷。比如，美国2011年9月在联邦、州、地方各级政府运行过程中实施“云计算战略”，着力解决传统电子政务基础设施利用率低、资源需求分散、重复建设、工程建设滞后等问题。可预见的是，未来“IT信息时代”向“DT数据时代”的变迁会提速，互联网加快迈入“后IP时代”，集成电路加快迈入“后摩尔时代”，亟待政府进行彻底的“云革命”，通过云上政府与实体政府的无缝衔接与相互驱动，为公众提供更优质更高效的全生命周期服务。
(二)“移动政务”(m-government)领域和边界不断拓宽。公众通过5G通信、社交媒体等渠道随时随地便利地获取公共信息和公共服务的需求越来越强烈，这是不可悖逆的浪潮。对此，美国联邦政府2012年1月发布“移动政务策略”(Mobile Strategy for Federal Government)，其出发点是在任何时间、任何地点，通过任何设备都能够获取政府信息和数字化服务。新加坡《电子政务总体规划》将移动政务作为电子政务的核心内容，提出一站式的移动政务建设，汇集300多项移动政务服务项目，将移动媒体作为民意征集、公证听取、新闻发布、公民参与政务的重要渠道和途径。因此，广泛应用移动技术和社交媒体，创新移动服务供给方式和手段，为公民(G2C)、企业(G2B)以及其他利益相关方(G2G)提供更广泛、更便捷的移动服务，拓展移动政务的广度和深度是大势所趋。
(三)“智慧政务”是数字政府建设的重要靶心。数字政府深度变革的方向是智慧化。基于海量数据和公众线上行为轨迹的深度分析和价值挖掘，对现实问题进行快速识别并精准提炼公众需求，通过线上访问轨迹和点击行为识别公众的差异化需求，针对性改进政府线上公共服务，使公共服务越来越智慧化、主动化和精准化。我们看到，迪拜2014年3月启动实施“智能迪拜”计划，在智慧城市的基础上打造数字政府，实施100个计划，为公民提供1000项智能服务，这对如何领跑“智慧政务”是深刻启发。从目前看，“智慧交通”是政府数字化转型和工业4.0中具有“灯塔效应”的重大行动，它是精密仪表、智能制造、数字技术、传感技术、交通建设、GPS定位等全方位时空要素的综合集成，是公众迫切需要抢先破解的突出痛点，此外，“智慧环保”“智慧医疗”“智慧物流”“智慧治安”“智慧社保”“智慧能源”等都是值得攻克的重点领域。
作者：刘淑春，杭州电子科技大学省信息化经济社会发展研究中心副教授，博士。
