摘要：信息孤岛和信息壁垒是政务信息化建设发展过程中一个普遍现象，由此产生互联互通难、信息共享难、业务协同难等长期悬而未决的难题。整合共享作为打破信息壁垒的一种有效手段，一直是政务信息化建设管理追求的理想境界。数十年来，我国通过各种制度变革、管理创新和技术应用推进政务信息系统整合和信息资源共享，积累了一些经验。尤其是2017年以来，国家加快推进政务信息系统整合共享，促进国务院部门和地方政府信息系统互联互通，取得了突破性进展。本文对此进行了回顾、总结和展望。
一、历史回顾
数十年来，我国政务信息化的建设伴随各类条线重点信息应用系统的需求而不断持续发展，信息孤岛成为信息化建设的老大难问题。1993年，我国正式启动“三金工程”建设，即金桥工程、金关工程和金卡工程，可以看作是国民经济信息化的起步之旅。除了金桥工程是建设国家公用经济信息通信网络外，金关和金卡工程都是重要业务信息化系统，以条线应用为主。2002年，我国电子政务的第一个纲领性文件，即中办发17号文《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，明确提出建设十二个重要业务系统，也就是业内常称的“十二金”工程。[1]每一个金字工程建设起来，都是自中央到地方一根根粗粗的信息“烟囱”一竖到底，多由基层收集提供数据，助力中央建设部门实现业务管理信息化和决策科学化。一排排分隔的信息系统，一座座割裂的信息孤岛，在满足各部门各条线信息化建设需求的名义下趁势而生，与地方综合应用系统很少衔接联通。
整合共享作为破解信息壁垒的一种有效手段，一直是政务信息化建设管理的理想。2002年的中办17号文明确指出我国电子政务建设存在网络建设各自为政，业务系统水平低，信息资源互联互通不畅，共享程度低等问题，要求促进业务系统互联互通和信息资源共享，加快整合业务系统。这是国家层面首次发文提出要加快系统整合，促进信息共享。2006年的《国家电子政务总体框架》针对信息共享机制欠缺和应用系统潜能未能充分发挥等问题，提出到2010年重点应用系统实现互联互通，政务信息资源公开和共享机制初步建立等目标。
“十一五”期间，政务信息化建设快速推进，金盾、金关、金税等近百个重大信息化工程项目相继建成，相关业务信息系统投入运行，但是信息共享和业务协同仍然是政务信息化建设的突出问题。[2]之后，尽管各种新概念、新提法不断涌现，新工程、新项目不断启动，制约政务信息化充分发挥效益、阻碍政府改革创新的互联互通难、资源共享难、业务协同难的“老三难”现象并无明显好转，业务系统相互割裂，碎片化和垂直化现象依然突出，信息孤岛、信息烟囱、信息壁垒相当普遍，尤其是上级部门建设部署的信息系统向地方政府提供共享信息极其困难，更谈不上反馈到基层，难以直接服务于广大城镇和乡村社区。
二、近年来的探索
近年来，信息共享和业务协同越来越受到重视，开始尝试破解难题之新道。2012年《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》把强化信息共享、业务协同和互联互通作为指导思想的主要内容，希望通过整合部门工程项目功能，统筹部署十五个相关部门项目关联组合而形成的信息化一体工程，进而实现重要信息系统跨部门、跨区域的业务协同和信息资源共享，这是一条有别于以往做法的新路。2013年，发改委等七家单位就政务部门信息共享建设管理专门出台指导意见，提出通过加强支持信息共享和业务协同的国家电子政务工程建设管理，实现国家信息资源库的基础信息在政务部门间的普遍共享，国家信息资源库和重要信息系统的业务信息在相关政务部门间的协议共享。2014年，国办发66号文《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》也明确指出电子政务存在“老三难”问题，要求在研究编制“十三五”国家政务信息化工程建设规划时要着力推动各类信息平台和信息系统整合，强化信息资源共享利用，通过5年的努力大幅提升信息共享和业务协同水平。
政务信息系统整合共享不但有了明确的工期，还有了制度保证。2015年，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》要求制定政府数据资源共享管理办法，2017年底前要明确各部门数据共享的范围边界和使用方式，2018年政府数据统一共享交换平台要覆盖中央政府部门，同时，严格控制新建孤立的信息平台和信息系统，整合各类政府信息平台和信息系统。[3]2016年，习近平总书记在中央政治局第36次集体学习时强调，“以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”。[4]李克强总理在2017年的政府工作报告中要求加快国务院部门和地方政府信息系统互联互通。支撑数据共享的政务信息资源目录管理也逐步成熟，从2002年17号文第一次提出“研究和设计电子政务信息资源目录体系与交换体系”开始，到2006年北京上海等地开展政务信息资源目录体系试点，2007年国家标准《政务信息资源目录体系》正式颁布， 已有十余年。[5]2016年的政务信息资源共享管理暂行办法和2017年的政务信息资源目录编制指南(试行)出台，明确信息共享的原则，界定了信息共享的范围和责任，为政务信息系统整合共享提供制度依据和操作准则。2015年审计署信息系统专项审计初步摸清了部门政务信息系统的现状和问题。此外，国家人口基础库、国家法人基础库、国家信用信息共享交换平台等的建设，地方政府在政务信息共享和政务服务大平台的创新，也为整合共享提供了技术保障和信心保证。专家也认为，政务信息系统整合为信息资源共享提供了基础。[6]
三、最新实践
万事俱备，只欠东风。时至2017年，国家首次就政务信息系统整合共享拿出完整的实施方案，正式开启整合共享破冰之旅。2017年5月，国办发〔2017〕39号文《政务信息系统整合共享实施方案》借助“放管服”改革和“大众创业、万众创新”的东风，提出了加快推进政务信息系统整合共享、促进国务院部门和地方政府信息系统互联互通的重点任务和实施路径，计划用一年左右的时间在整合共享方面取得突破性进展，从根本上改变政务信息化存在多年的“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”的局面，让政务信息多跑路，让办事群众少跑腿，让国家治理更有效。[7]
该实施方案设计缜密，提出若干件要求落实的大事。首先是摸清底数，挂接数据资源。各部门自查梳理政务信息系统，摸清“僵尸”系统底数，分保留、整合和清理三种方式进行系统清理;开展全国政务信息资源大普查，掌握信息资源底数，依托国家数据共享交换平台和全国政务信息共享网站构建全国统一的政务信息资源目录体系。其次，系统整合，连通接入。各部门将分散独立的信息系统整合为一个互联互通、业务协同、信息共享的“大系统”，按规定统一接入国家数据共享交换平台实现国务院部门和地方政府信息系统互联互通，杜绝以司局和处室名义存在的独立政务信息系统。
三是，以点带面，配套推进。明确地方数据共享交换平台建设管理单位，依托国家数据共享交换平台扩大信息共享内容，开展政务信息共享试点示范;依托全国政务信息共享网站提供重点领域数据共享服务，支撑政府部门间跨地区、跨层级的信息共享与业务协同应用;制定电子政务服务采购管理办法，修订电子政务工程建设项目管理办法，建立政务信息化项目建设和运维经费申报的全口径备案制度，提供相应的配套制度。
2017年8月，国家发展改革委、中央网信办、中央编办、财政部、审计署五部门制定《加快推进落实〈政务信息系统整合共享实施方案〉工作方案》，进一步提速整合共享工作，将阶段性四个目标的任务提前到2017年年底前完成，按照“先联通，后提高”的原则分解为两个阶段十一项任务，确保按时完成“自查、编目、清理、整合、接入、共享、协同”等7个方面工作，整合共享当年要取得明显成效。[8]
该工作方案对实施方案进一步细化。首先是倒排工期，要求9月底前，各部门掌握系统底数和数据底数，拿出系统清理整合清单和接入清单，编制完成信息资源目录，提出数据共享需求和可共享的信息资源，消除“僵尸”信息系统，建设全国政务信息共享开放网站，完善相关技术标准;12月底前，部门内部分散独立的小系统实现整合，各重点领域数据基于共享网站提供共享服务，各部门各地区接入国家共享交换平台等。其次，工作方案首次明确建立推进落实整合共享的工作机制，设立推进落实领导小组，在领导小组下设组织推进组、技术支撑组、专家咨询组等三个工作组。组织推进组由相关业务主管部门和技术支撑部门组成，主要负责梳理问题，协商解决方案，制定重点工作推进计划，推进整合共享考核工作等;技术支撑组由技术支撑部门和相关专业管理部门组成，主要负责组织起草相关标准规范，提供目录编制、政务网络和共享平台接入等的技术支撑和培训指导;专家咨询组以国内知名的电子政务工程建设专家为主，负责在数据共享、系统整合清理、目录编制、业务协同等方面提供专家咨询指导。第三，工作方案还就经费来源和工作奖惩进行了规定。因为整合共享是年度预算之外的工作，工作方案也提出可以充分利用部门结转资金按规定程序统筹安排的灵活口径。工作方案还要求从当年9月起，每月报送任务进展情况，视情况好坏进行表扬激励或约谈通报。
到了10月份，整合共享工作有了第一阶段五项任务摸清系统和数据底数、完成系统清理作为坚实基础，就在平行推进第二阶段六项任务的同时，聚焦培育样板，树立信息共享和业务协同典型应用标杆，启动试点工作。[9]重点选择若干试点地区和国务院部门，推进与国家数据共享交换平台体系实现“网络通、数据通、业务通”，开展跨地区、跨部门、跨层级的数据对接，打破数据壁垒，实现整合共享支撑“放管服”改革和政府管理创新落地见效。试点工作要求基于全国政务信息共享网站，有具体的应用场景、数据共享需求、推进计划和需国家层面协调解决的事项等内容，并在当年12月15日前基本完成。
四、总结回顾
从8月到12月，历经五个多月的集中攻坚，整合共享工作算是初战告捷。2017年12月6日，国务院常务会议部署加快推进政务信息系统整合共享工作，指出各省级政府和71个部门已接入国家电子政务外网，初步实现政务信息系统整合共享的网络通，已经在信用、人口信息等领域实现跨部门、跨地域、跨层级数据共享，要求2017年年底前初步实现国务院部门40个垂直系统向各级政务部门开放共享数据，打通约500项数据查询互认的通道，加快实现数据通和业务通，避免企业和群众办事多头奔波。[10]2018年元月22日，国家发改委作为政务信息系统整合共享工作推进落实领导小组组长单位，宣布全国信息共享“大动脉”已经初步打通，实现了71个部门、31个地方与国家共享交换平台的对接，建立了数据共享“大通道”，构建了涵盖47万项目录的数据资源体系，打通了40余个国务院部门垂直信息系统，共享了超600个数据项，推动重点领域数据基于共享网站提供查询核验服务，初步实现16个重点领域的“数据通”“业务通”，试点推进公共数据服务，推进信息共享体制机制和技术创新。[11]
整合共享作为一个数十年来的老大难问题，能取得如此突破，成果斐然，出乎多数人的意料。如此成绩来之不易。主要经验有三：
经验一：联合发力，科学分工，有点有面，协同联动
近年来，党中央、国务院高度重视打破信息壁垒，加快部门和地方政务信息系统整合共享，多次做出明确指示。发改委、网信办、中编办、财政部、审计署等多个部门和国办电子政务办、督查室等联合发力，整合共享不是单纯依靠某一两个部门单兵推进。整合共享工作牵涉到业务协调、项目管理、安全保密、技术支撑等方方面面，是一项跨地区、跨部委的庞大工程，为做到科学分工、各司其职，在政务信息系统整合共享推进落实工作领导小组下设立组织推进组、技术支撑组、专家咨询组三个工作组，分工负责。国办电政办牵头设立专门的督查工作组。在十月份的应用试点推进工作中，为避免各个工作组独自行动，增加地方和部门的负担，在前期分组调研和督查的基础上将三个工作组混编组成4个小组，协同发力，采用多轮驻点分组指导和重点辅导的方式，协助部门、地方推进政务信息系统整合共享工作。为了加快推进落实整合共享，争取早见成效，在面上开展政务信息系统数据资源全国大普查摸清底数，清除僵尸系统的基础上，选择基础条件较好的四川、山东、贵州、浙江、福建、广东、河南、江苏、北京等省(市)和公安部、发改委、工商总局、民政部、教育部、国土部、计生委等部门开展整合共享应用试点工作，重点推动一批跨地区、跨部门、跨层级的信息共享和业务协同典型应用，加强垂直建设的国务院部门信息系统数据向各级政务部门的横向共享，明确试点部门共享数据清单，大力推进地方政务服务大厅业务利用国家共享交换平台数据实现便民应用，总结并推广可复制的经验。在四个小组之外，又协调相关部委组建8个督导组，督导、指导推进有阻力有困难进展迟缓的地区和部门。四个小组在国家电子政务外网办的技术支撑下及时挖掘、精准把握试点地区提出的数据共享需求，有针对性地协调有关部委依托国家数据共享交换平台有序、高效、及时、规范、安全地提供共享数据。此外，督查工作组不光督查实施方案的进展情况，还把政务信息系统专项审计的整改落实情况纳入督查范围。
经验二：量力而行，民生优先，创新管理，重点突破
在全面推进网络通的基础上，推动数据通和业务通并不要求全面发力，试点任务要求试点地区至少提出2项跨地区、跨部门业务应用，业务应用项基数并不高，这是充分考虑到时间有限和工作难度大的实际情形。但是，要求所选的每项试点应用具有普遍性的全国示范效应，经验模式争取做到可复制可推广，成果显示度要高。在试点内容选择上，明确要求放在民生方面，主要选择“放管服”改革重点领域，最好是政务服务大厅业务，而且已经具备较好的基础条件，但是数据共享需求长期未能满足，一旦利用国家数据共享交换平台获得相关部门尤其是国务院部门的共享数据，很快就可以实现纵横协同联动，减少办事环节，压缩办事时空，节约办事成本，方便群众和企业。在推进整合共享的工作过程中，没有把整合共享作为一项单纯的信息化工作而推进，而是跳出政务信息化工程建设本身，根据试点推进的实际需求创新性组织编制部门数据共享责任清单，建立数据清单管理制度，以此推进部门数据共享正式入轨，用数据支撑“放管服”改革。整合共享的靶心不是放在系统建设上，而是瞄准国务院部门信息系统和地方政府之间的互联互通，打通垂直建设的部门信息系统数据到地方各级政务部门之间的信息通道，真正做到“内外联动、点面结合、上下协同”。
经验三：注重价值，灵活变通，加强安管，多路打通
据统计，国家数据共享交换平台现有47万项政务信息资源目录，尽管还会有增增减减，但绝对算得上是前所未有的政府数据大金矿，挖掘利用的潜力巨大。为确保目录数据更新及时、现实可用、质量可靠，相关部门组织专门人员分析研究数据结构、字段内容、供给规律，评估数据质量，与目录提供部门建立沟通互动机制，避免共享交换数据与政府信息公开数据、文件资料数据、计算机系统数据过度重复交叉，减少数据提供的随意性和提供内容的无效性，争取国家数据共享交换平台多加载一些需求面广、高价值、实用性强、获取方便的数据。各部门重要信息系统是否接入国家数据共享交换平台，不做强制要求，以是否存在数据共享需求、是否需要业务协同为标准;国家数据共享交换平台并不硬性规定跨部门主题类应用系统报废部门原有的共享交换平台，立马切换到依靠国家共享平台运行原有业务，体现出一定的灵活性，也照顾到各部门的阶段性需求。在数据安全保护方面，针对一些部门的共享数据包含大量个人敏感信息，内部共享后如果无法保证其他部门对数据的合法使用，数据提供方将有可能面临极其宽泛的责任风险，经过探索，先后采取线上线下双轨申请审批、用户身份强认证、授权平台代理管理、签署安全承诺协议、全程操作日志审计、数据通信存储加密保护、小批量多频次受控访问等全方位的综合性管控措施，减少数据提供部门的担心，保障用户数据安全。同时，不断提高国家电子政务外网、国家数据共享交换平台安全防护能力，在安全管理制度和安全技术应用上不断完善，确保数据信息安全。现有的整合共享业务协同的工作思路都是默认应用系统和用户都在政务外网上，这与各地各部门的现状并不完全一致，这就要求从多个不同方向打通多个通道，在保证安全的前提下充分发挥国家数据共享交换平台的数据潜能，为部署在互联网、部门内部局域网或者其他专网上的应用系统和相应的用户提供更多更好的数据共享服务。多路打通的工作，在一些部门已经开展尝试，取得了较好的成效。
五、讨论
《政务信息系统整合共享实施方案》要求在2018年6月底前实现国务院各部门整合后的政务信息系统接入国家数据共享交换平台，初步实现国务院部门和地方政府信息系统互联互通。国务院常务会议要求把提供公共数据作为政府公共服务的重要内容;对依法依规应由政府提供、可经政务信息系统查询到的信息，一般不得要求另开证明;按照共享要求严格审批新建信息系统，防止重复建设和形成新的信息孤岛。展望2018年乃至未来若干年，政务信息共享尽管在全局上取得了一些突破，积累了宝贵经验，但是离群众的期望与国家的要求还有一定的距离，至少需要在以下几个方面继续突破。
首先，从行政管理改革和信息化建设方面落实公共数据服务职责
政府提供公共数据服务，是各级政务部门的基本职责。这就意味着数据共享，不是一项单纯的信息化建设与技术管理工作，也不仅仅是打通“放管服”改革“经脉”的要求，而是政府建设与行政改革的内在要求。其一，部门数据清单制度，不仅仅是落实数据共享的需要，应与“放管服”改革的权力清单、责任清单直接关联，为互联网时代数字政府建设、改革和运行提供数据保障。每个权力事项、行政许可事项、公共服务事项在各个运行环节中依赖哪些数据、共享哪些数据、最后会产生哪些数据都需要有明确的数据清单，这些数据由谁来提供，存在于哪些政务部门或者哪些信息系统，是否权威，有效性如何，需要一一明确。其二，公共数据服务纳入各级政务部门的三定内容，从人员编制、机构设置、职能职责和经费保障上加以明确，作为一项基本公共服务逐步面向社会提供。信息化建设方面要开展顶层设计，统筹规划，切实有效落实政府提供公共数据服务职责的要求。如同教育、文化、卫生等公共服务一样，既要保证公共数据服务的优质化，又要保证均等化。其三，梳理现有公共数据服务供给情况，全面清理和制止公共数据仅向特定企业、社会组织开放的行为，不断规范政府公共数据服务，体现公平原则。最后，组织开展国家级、地区级大平台、大系统、大应用的总体设计，提出公共数据服务所需各种各类通用平台的技术框架和数据接口要求，按照共享要求和统一公共数据服务技术框架建设基层信息系统，为群众获取各级政府公共数据服务，提供坚强有力的技术支撑。
其次，建立政务信息系统整合共享的内容管理和技术保障机制
政务信息系统整合共享，离不开政务数据资源的管理权。国务院常务会议明确指出，必须由政府部门行使事关国家安全等政务数据资源的管理权。建议政务数据资源无论存在于社会机构，还是政府部门，其管理权原则上属于一级政府，其使用和安全管理可以由政府负责。当前，支撑政务信息系统整合共享的技术载体主要为国家数据共享交换平台、省市数据共享交换平台以及其他数据共享交换体系。依托国家电子政务外网和地方部门数据共享交换管理体系的技术保障机制初步形成，已在部门地方对接国家共享交换平台的网络通、40个国务院部门垂直系统的“数据通”“业务通”中发挥重要作用。但是，从部门共享数据清单和部委地方数据对接实践来看，只有技术保障机制，而缺乏数据内容协调管理机制，要想实现政务信息系统整合共享难免会受到各种掣肘，尤其是在管理权不清晰的情况下，总会感觉力不从心。因此，迫切需要建立政务信息系统整合共享的内容管理机制，甚至是设立整合共享专门工作机构，实现对各部门数据资源的有效掌握、整体安排和统一调度，切实担起着力履行一级政府公共数据服务的协调管理职责，发挥政务数据资源归政府管理的职能。
再次，稳步推进政府数据共享交换平台和全国政府数据共享网站的分类、适度开放
深化“放管服”改革，需要解决社会与政府在政务数据信息面前的严重不对称问题。现阶段，企业和办事群众只能估计哪些政府部门掌握有他们自己的数据信息，至于这些部门是否具备提供相应数据服务的能力也无法评估。原则上，政府部门需要办事群众提供相关数据信息，普通群众无法判断数据信息是否可以经过政府部门的政务信息系统查询得到，或者查询结果真实准确。即便是规定对依法依规应由政府提供、可经政务信息系统查询到的信息，不得要求群众另开证明，如果缺乏有效、面向群众的求证手段，也难以落地。可以向公共企业、专家学者代表、媒体记者等开放政府数据共享交换平台和全国政府数据共享网站的非敏感数据目录的查询访问权、局部利用权，在安全可控、条件成熟的前提下，向个人或利用特定场所开放特定个体数据的验证性查询服务。据了解，公共企业和社会企业也有强烈的需求，希望国家数据共享交换平台能开放一部分权威、可靠、有效的涉企涉民政务数据共享查询服务，减少企业采集校核数据的负担，实现高质量的发展。
最后，制订全口径广覆盖的政务信息系统建设和运维备案制度
审计、督导和调研表面，一些部门和地方的政务信息化项目边界模糊，底数不清，管理无序。一个主要原因是政务信息化项目建设来源的多口径现象普遍存在，除了专门的信息化项目建设立项之外，在不同的非信息化业务工作中，存在着大量的信息化建设内容，建设经费与信息化无关，也游离在信息化工程项目管理之外。这些项目建成之后，有的缺乏相应的运维经费支撑，导致服务效果欠佳，这类系统数据难以共享。因此，无论是专门的信息化建设项目立项，还是嵌入在其他非信息化项目中的信息化建设内容，都需要纳入信息化项目管理流程进行统一管理，以数据共享和业务协同为判断准则之一。相关部门申请信息化运维或立项经费时，应及时向同级政府信息化主管部门进行备案，备案的核心就是给每个信息化项目进行唯一赋码，让每个信息系统都有唯一的编码，依码管理，杜绝分散无序的多头建设。有些地方正在计划开展这方面的尝试。
作者：张勇进，国家信息中心大数据部副处长，湖南省湘西自治州政府副秘书长，北京 100045;章美林，中国人民大学法学院在职研究生，北京 100872
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[4] 习近平在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调加快推进网络信息技术自主创新 朝着建设网络强国目标不懈努力[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/09/content_5116444.htm.
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[6] 任尔伟.政务信息系统整合是数据共享的基础[J].中国信息界，2017(6).
[7] 国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知(国办发〔2017〕39号)[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-05/18/content_5194971.htm.
[8] 关于印发《加快推进落实<政务信息系统整合共享实施方案>工作方案》的通知(发改高技〔2017〕1529号)[EB/OL].http://gjss.ndrc.gov.cn/ghzc/201708/t20170828_858945.html.
[9] 关于开展政务信息系统整合共享应用试点的通知(发改办高技〔2017〕1714号)[EB/OL].http://gjss.ndrc.gov.cn/ghzc/201710/t20171026_864986.html.
[10] 李克强主持召开国务院常务会议 部署加快推进政务信息系统整合共享等 [EB/OL].http://www.gov.cn/premier/2017-12/06/content_5244924.htm.
[11] 何玲，刘梦雨.全国信息共享“大动脉”已初步打通[N].中国改革报，2018-01-23.
* 基金项目：国家自然科学基金“大数据驱动的管理与决策研究”重大研究计划2016年项目“基于网络政府数据分析的政策扩散路径与回应关切能力研究”(编号：91646103);国家社科基金2017年度重大项目“中国政府职责体系建设研究”(编号：17ZDA102);中国网络空间研究院公开招标课题“加强和改进网上政务信息发布工作研究”(2018)
